[PEN Homepage] [PRTR Homepage] [Aarhusská konvence] [Windows] [ASCII] [Mac] [Latin2] [Unix]

Plzeňská ekologická nadace

AARHUSKÁ KONVENCE:
LEGISLATIVA A PRAXE V ČR


Plzeňská ekologická nadace
Americká 29, 301 38 Plzeň
telefon/fax: 019-7455905
e-mail: pen@iol.cz
http://www.ecn.cz/pen


ANALÝZA ČLÁNKU 9 AARHUSKÉ KONVENCE

PŘÍSTUP K PRÁVNÍ OCHRANĚ

Zpracoval: Vítězslav Dohnal (Ekologický právni servis)

(Analýza byla zpracována v rámci projektu Regionálního environmentálního centra
a Centra pro komunitní práci)


Jedná se o třetí pilíř konvence, který má zajistit přístup veřejnosti k nezávislému přezkoumání postupu veřejné správy ve věcech životního prostředí. Okrajově se zmiňuje také o přístupu občanů ke správním řízením. Jde současně o část konvence, u níž náprava současných nedostatků je nejméně v moci MŽP, protože jde většinou o změnu obecných procesních předpisů.

1. Strany v rámci své legislativy zajistí, aby každý, kdo se domnívá, že jeho žádost o informace podle článku 4 byla ignorována, neprávem zamítnuta, ať již částečně nebo plně, nesprávně zodpovězena nebo nebyla jinak vyřízena podle ustanovení tohoto článku, měl možnost dosáhnout přezkoumání postupu před soudem nebo jiným nezávislým a nezaujatým orgánem určeným zákonem.

V případě, že strana zajišťuje toto přezkoumání soudem, zajistí rovněž, aby dotyčná osoba měla také možnost urychleného postupu stanoveného zákonem, a to zdarma či za nízký poplatek, k novému projednání či přezkoumání orgánem veřejné správy nebo jiným nezávislým a nezaujatým orgánem zřízeným ze zákona.

Konečná rozhodnutí podle tohoto odstavce 1 budou závazná pro orgány veřejné správy, které mají požadovanou informaci. Důvody budou uvedeny písemně přinejmenším v těch případech, kdy přístup k informacím byl zamítnut podle tohoto odstavce.

Odst. 1 čl. 9, pojednává o přezkoumávání špatného postupu veřejné správy při poskytování informací. Česká úprava provedená zákonem č. 123/1998 Sb., o právu na informace o ŽP je s tímto ustanovením plně v souladu.

Legislativa České republiky dokonce respektuje i ustanovení konvence, které která mluví o možnosti přezkoumání v případě, kdy žádost o informace byla ignorována. Toto ustanovení je obsaženo v § 9 odst. 3 zákon č. 123/1998 Sb. , podle nějž jestliže orgán ve stanovené lhůtě neposkytl informace či nevydal rozhodnutí, má se za to, že rozhodl informace odepřít. Z ustanovení vyplývá, že právně existuje rozhodnutí a žadatel může okamžitě použít řádné opravné prostředky (odvolání nebo rozklad). Orgán druhého stupně pak vydá rozhodnutí o opravném prostředku. Pokud s ním žadatel není spokojený, může podat správní žalobu. Z řad pracovníků orgánů státní správy ozývá silný nesouhlas s touto konstrukcí zákona, tvrdí, že není možné podat odvolání proti rozhodnutí, které fakticky neexistuje. Výkladové problémy někdy činí také určení, zda se jedná o informaci o životním prostředí, otázka vyvolává také postup v případě, kdy povinný orgán zpřístupní informace v jiné formě, než jakou navrhl žadatel (kopie). Mnoho otázek se objevuje také u některých důvodů odpírání (obchodní tajemství, autorské právo, ochrana osobnosti a osobních údajů)

Možnosti nápravy

2. Strany v rámci své legislativy zajistí, aby zainteresovaní občané
  • (a) mající dostatečný důvod, nebo alternativně
  • (b) u nichž trvá omezení práva v případech, kdy to správní řád smluvní strany požaduje jako předběžnou podmínku,

měli možnost dosáhnout přezkoumání soudem nebo jiným nezávislým a nezaujatým orgánem ustanoveným ze zákona napadat věcná a procedurální pochybení jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo opomenutí podle ustanovení článku 6, a dalších relevantních ustanovení této úmluvy v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem a aniž by tím byl dotčen odstavec 3 níže.

O tom, co představuje dostatečný důvod a oslabení nebo omezování práva, bude rozhodnuto v souladu s požadavky vnitrostátního práva a konzistentně s cílem poskytnout zainteresované veřejnosti široký přístup k právní ochraně v rozsahu působnosti této úmluvy. V tomto smyslu bude důvod jakékoli nevládní organizace splňující požadavky článku 2 odstavce 5 pokládán za dostatečný pro účely pododstavce (a). U těchto organizací se bude pro účely pododstavce (b) předpokládat, že mají práva omezena.

Ustanovení tohoto odstavce 2 nevylučují možnost předběžného přezkoumání orgánem veřejné správy a nedotýkají se požadavku, aby byly vyčerpány postupy správního přezkoumávání před předáním věci k soudnímu přezkoumání tam, kde to vnitrostátní právo vyžaduje.

Odst. 2 pojednává o přezkoumání a možnosti napadání věcných a procedurálních pochybení jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo opomenutí v okruhu rozhodování o záměrech uvedených v příloze konvence. Státy jsou však povinny toto přezkoumání zajistit pouze v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem. Není přímým porušením konvence, pokud stát stanoví možnost přezkoumání velice úzce. Přestože by úzké stanovení možnosti přezkoumání nebylo přímým porušením konvence, mohlo by jít o konání v rozporu s účelem konvence a jejími cíli vyjádřenými v preambuli. Pokud stát vnitrostátním právem zcela anuluje přístup veřejnosti k přezkoumání, mohlo by se jednat o obcházení mezinárodní úmluvy, které je v rozporu s Vídeňskou úmluvou o smluvním právu z r. 1969. Ta upravuje proces uzavírání , aplikace a interpretace mezinárodních smluv. Vídeňská úmluva upravuje jiného základní pravidla pro uzavírání a interpretaci závaznosti mezinárodních smluv. Zásada poctivého plnění mezinárodní smlouvy stanoví, že každá platná smlouva (every treaty in force) zavazuje její strany (is binding upon the parties) a ty ji musí plnit v dobré víře (must be performed by them in good faith) (čl. 26). Neplnění ustanovení mezinárodní smlouvy, zejména obcházení zásady poctivého plnění mezinárodních smluv, má za následek mezinárodní odpovědnost státu, popřípadě může být důvodem zániku smlouvy.

Za nezávislé přezkoumání se vždy považuje přezkoumání soudem, v úvahu však přichází i zvláštní „nesoudní" orgán (administrativní tribunál). Vždy však musí jít o orgán, který není začleněn do vztahů nadřízenosti a podřízenosti uvnitř veřejné správy. Nezávislým přezkoumáním samozřejmě není projednaní řádných a mimořádných opravných prostředků (odvolání, rozklad, obnova řízení, přezkum mimo odvolací řízení). V ČR v současné době v jisté míře funguje pouze soudní přezkum (viz. dále) a i do budoucna se zdá, že to bude hlavní směr. Soudní přezkum sestává ze dvou odlišných postupů. Jednak je možné přezkoumání některých rozhodnutí ve správním soudnictví, jednak lze využít ústavní stížnost. V obou případech musí být občan nebo NGO zastoupen advokátem nebo osobou s právnickým vzděláním (u správních žalob, které podává právnická osoba). Pokud odhlédneme od odkazu na vnitrostátní právo, obsahuje současná právní úprava v ČR závažné nedostatky:

Pro podání správní žaloby i ústavní stížnosti určují zákony poměrně krátkou lhůtu 60 dnů resp. 2 měsíce. Tento nedostatek se projevuje silně zejména v důsledku nízkého právního vědomí. Občané i NGO místo podání žaloby nebo ústavní stížnosti píší stížnosti a petice. Než jsou tyto jejich podněty vyřízeny, lhůta k soudnímu přezkoumání často uběhne.

Možnosti nápravy

Soudem nelze přezkoumat a napravit případy nečinnosti orgánů veřejné správy, přestože to konvence výslovně uvádí (opomenutí)

Možnost nápravy

Soudní řízení trvá příliš dlouho, Lepší je stav u ústavního soudnictví (6 měsíců), u správního je situace katastrofální (více než 12 měsíců).

Správní soudnictví

Správní soudnictví je hlavním prostředkem nezávislého přezkoumávání aktů veřejné správy. Současná úprava správního soudnictví vykazuje z hlediska ochrany ŽP a zapojení veřejnosti následující nedostatky:

Soud přezkoumá jen rozhodnutí vydaná ve správním řízení - vyloučeny jsou všechny postupy, které nejsou správním řízením (EIA, lesní hospodářské plány, územní plány)

Možnosti nápravy

Žalobu mohou podat jen účastníci řízení - veřejnost mnohdy nemá možnost postavení účastníka získat, a to zejména v případech, kdy v řízení nejsou dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny (typicky při povolování záměrů ve městech). Postavení účastníka řízení nemohou občanská sdružení vůbec získat v oblasti ochrany spotřebitele a ochrany kulturních památek.

Možnosti nápravy

Soud přezkoumává jen zákonnost rozhodnutí - ve správní žalobě lze úspěšně namítat pouze rozpor rozhodnutí příp. procesu s právními předpisy. Soud nebude brát ohled na neúčelnost, nehospodárnost, existenci variant záměru apod.

Možnosti nápravy

Podle současně uplatňovaného výkladu může žalobce úspěšně namítat pouze porušení jeho subjektivních práv - nejčastěji půjde o práva procesní. Např. porušením subjektivního práva je nepozvání účastníka řízení na ústní jednání, neumožnění účastníku seznámit se spisem, nedoručení písemností. Z neprocesních subjektivních práv půjde nejčastěji o právo vlastnické. Soud nezruší rozhodnutí, pokud je v rozporu se zákonem, nejde však o zásah do práva, které by někomu „patřilo". Např. pokud stavební úřad vydá územní rozhodnutí pro umístění stavby dálnice do národního parku (bez výjimky MŽP), jde o porušení zákona, ale podle současného výkladu nikoliv o porušení subjektivního práva.

Možnosti nápravy

Správní soud nepřezkoumává rozhodnutí procesní povahy - nejčastěji může jít o případy, kdy správní orgán nesprávně rozhodne o přiznání postavení účastníka řízení

Možnosti nápravy

Správní soudnictví je výlučně jednoinstanční - proti rozhodnutí správního soudu není možné podat řádný opravný prostředek.

Možnosti nápravy

Ústavní soudnictví

Přezkoumání cestou ústavního soudu by měla být vždy doplňkovou možností pro případy, kdy použití správního soudu je vyloučeno nebo kdy správní soud sám porušuje právo. Ústavní stížnost může podat stěžovatel jen pokud byla porušena nebo zasažena jeho základní práva daná ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou o lidských právech a základních svobodách. Základní práva a svobody daná ústavním zákonem vycházejí převážně z Listiny základních práv a svobod. Pro ochranu ŽP se dají nejčastěji využít právo na příznivé životní prostředí, právo na včasné a úplné informace o stavu ŽP a přírodních zdrojů (čl. 35) a právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu ave stanovených případech u jiného orgánu (právo na spravedlivý proces podle čl. 36). K mezinárodním úmluvám o lidských právech a základních svobodách patří zejména Evropská konvence o ochraně lidských práv a základních svobod. Většina mezinárodních úmluv o ochraně ŽP nemá tuto povahu. Jde o smlouvy, které dávají práva a povinnosti pouze státům. Soukromé subjekty se jejich porušování nemohou dovolávat ani namítat rozpor konkrétních aktů veřejné správy s nimi. Aarhuská konvence zřejmě také nemá povahu konvence o lidských právech a základních svobodách (nutno však upozornit, že názory na vztah vnitrostátního a mezinárodního práva se různí a že není nikde určeno, jak se rozliší smlouva o lidských právech od ostatních).

Obecné soudnictví

Obecné soudy jsou povolány k tomu, aby rozhodovaly spory mezi soukromými subjekty o jejich právo vzniklým nejčastěji na základě občanského nebo obchodního zákoníku. Typickými příklady jsou spory o vlastnické právo, o splnění smlouvy nebo o náhradu škody. Nejde tu o přezkum rozhodnutí správního orgánu, správní orgán tu do věci vůbec nezasahuje.

V oblasti ochrany ŽP se mohou soukromoprávní žaloby uplatnit u tzv. sousedských práv (např. ochrana před nepřiměřeným obtěžováním emisemi a imisemi).

V oblasti ochrany spotřebitele stojí za zmínku možnost spotřebitelských sdružení podat žalobu proti nekalé soutěži. Sdružení mohou např. žalovat klamavou reklamu firem a požadovat, aby soud firmě zakázal v reklamě pokračovat.

Těmto případům se Aarhuská konvence primárně nevěnuje. Jako zmínku o nich lze vykládat odst. 3 čl. 9 konvence. V obecné rovině se dá konstatovat, že naše právní úprava požadavky konvence splňuje.

Trestní soudnictví

Těmto případům se Aarhuská konvence primárně nevěnuje. Jako zmínku o nich lze vykládat odst. 3 čl. 9 konvence. Jednání soudu je veřejné, fyzicky být přítomen může být každý. Nemá však postavení účastníka řízení, pokud není poškozený na svých právech. Výkladem by se dalo dovodit, že občanská sdružení mohou být poškozenými při spáchání trestného činu poškozování ŽP, pokud by šlo o část přírody, kterou toto sdružení dlouhodobě chrání, investovalo do ochrany čas, peníze apod. (není v praxi ověřeno). Konvence se vůbec nezabývá hmotným právem, návrhy na zpřesnění skutkových podstat tedy do analýzy nespadají,

Trestní rozsudky nejsou běžně dostupné (soudy nejsou povinným subjektem podle zákona o právu na informace o ŽP). Po vstoupení v platnost zákona o právu na informace o ŽP se otevírá možnost získat trestní rozsudky od státního zastupitelství (není v praxi prověřeno).

V obecné rovině se dá říct, že české právo požadavky konvence splňuje.

3. Navíc - aniž by tím bylo dotčeno přezkoumání zmíněné výše v odstavcích 1 a 2 - strany zajistí, aby občané, kteří splňují kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měli přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohli vznášet námitky proti jednání, aktům nebo opomenutí ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejich vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí.

Podle odst. 3 čl. 9 konvence stát zajistí, aby občané měli přístup ke správním a soudním řízením, aby mohli vznášet námitky proti jednáním, aktům a opomenutím ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními vnitrostátního práva.

Zajistit přístup ke správním a soudním řízení však stát musí jen u občanů, kteří splňují kritéria stanovená vnitrostátním právem. Není přímým porušením konvence, jestliže vnitrostátní právo stanoví kritéria tak přísná, že přístup občanů do řízení v podstatě znemožňují. Mohlo by se však opět jednat o obcházení účelu konvence, o jednání v rozporu s jejími cíli, které vyjadřuje preambule. K současné úpravě soudní ochrany a možnostem nápravy v této oblasti nedostatků viz. výše. K přístupu ke správním řízením lze uvést:

Správní řízení podle konvence nelze zužovat pouze na postup podle správního řádu. Konvence má na mysli veškeré postupy správních orgánů při ochraně životního prostředí. Správní řízení v tomto širším významu má v právním řádu ČR tři základní podoby:

Ad 1) Řízení podle správního řádu

Kritéria přístupu

Nejefektivnějším nástrojem k ovlivnění řízení podle zákona o správním řízení je institut účastenství. Dosáhnout postavení účastníka ve správním řízení znamená mít možnost předkládat správnímu orgánu důkazy, vyjadřovat se ke všem podkladům řízení a dosáhnout přezkoumání rozhodnutí správního orgánu před nadřízeným orgánem nebo nezávislým orgánem – soudem.

Obecná kritéria účastenství jsou obsažena v zákoně o správním řízení. Účastníkem řízení může být ten, o němž se v řízení jedná, nebo ten, jehož práva mohou být řízením dotčena (mají se na mysli hmotná práva, chráněná v některém z obecně závazných právních předpisů – nejčastěji právo vlastnické). Nejde o příliš široce pojatou definici, která sama o sobě nezaručuje občanům a organizacím, jejichž práva nejsou v řízení přímo dotčena, ale z jejichž činnosti vyplývá, že se o projednávanou problematiku zajímají (tzv. zájemník – např. ekologické organizace z titulu své činnosti), účast v řízení.

V oblasti rozhodování ve věcech ochrany přírody a krajiny jsou kritéria účastenství upravena jinak. Řízení se může účastnit sdružení občanů, jejichž hlavním cílem je ochrana přírody a krajiny, a které si podalo u správního orgánu žádost o informace o zahajovaných správních řízeních. Po zaslání informace o zahájeném správním řízení má takové sdružení možnost přihlásit se do něj. V takovém případě má všechna práva účastníka řízení. Omezena je jejich možnost iniciovat soudní přezkumu správního rozhodnutí. Podle současné soudní praxe se mohou sdružení u soudu domáhat nápravy v podstatě pouze v případě porušení jejich procesních práv.

Postavení účastníka řízení nemohou získat občanská sdružení, pokud nemůže být řízením dotčen zájem ochrany přírody a krajiny (zejména v zastavěných částech měst). Rovněž sdružení zabývající se ochranou spotřebitele nebo kulturních památek se nemohou řízení v těchto věcech účastnit.

Účastník řízení má možnost vznášet v řízení námitky, navrhovat provedení důkazů, výslechy svědků, navrhovat přerušení nebo zastavení řízení. V případě nesouhlasu s vyřízením svých požadavků může iniciovat přezkoumání rozhodnutí nadřízeným orgánem nebo správním soudem.

V podstatně horší situaci se účastník řízení ocitá, je-li vystaven protiprávní nečinnosti správního orgánu. Kromě návrhu na využití opatření proti nečinnosti, které závisí na vůli nadřízeného orgánu, nemá žádnou možnost, jak se před nečinností správního orgánu bránit.

Možnosti nápravy

Ad 2) Správní řízení s vlastní procesní úpravou

Kritéria přístupu k řízení

Nedostatky přístupu občanů v uvedených případech správních řízení s vlastní procesní úpravou lze zobecnit do těchto bodů:

Možnosti nápravy

Ad 3) řízení o vyřizování stížností a petic

Kritéria přístupu k právu podat stížnost a k právu petičnímu

Stížnost může podat každý občan. Správní orgán, je-li příslušný k vyřízení stížnosti, má povinnost na ni ve lhůtě odpovědět. Není-li příslušný, má povinnost ji příslušnému orgánu postoupit. Nesouhlasí-li občan s vyřízením stížnosti, má právo podat stížnost na vyřízení stížnosti. Základní problém této právní úpravy spočívá v nevymahatelnosti odpovědi správního orgánu. Celé vyřizování stížností je definováno v právním předpise, který je beznadějně zastaralý jak z hlediska obsahového (vydán v roce 1958 a je výrazně ideologicky zaměřený), tak z hlediska formálně právního (existují vážné pochybnosti, zda jeho právní forma je vůbec platným právním předpisem). Petiční právo je zakotveno Listinou základních práv a svobod. Petici může podat každý občan nebo skupina občanů. Orgán, který petici obdrží má povinnost ji ve lhůtě vyřídit.

Možnosti nápravy

4. Navíc - a aniž by tím bylo dotčen odstavec 1 - postupy přezkoumání uvedené v odstavcích 1, 2 a 3 mají zajistit přiměřenou a účinnou nápravu, včetně právně přikázaných úlev ve vhodných případech, a měly by být čestné, spravedlivé, včasné a neměly by vyžadovat vysoké náklady. Rozhodnutí vydaná podle tohoto článku budou předávána či archivována v písemné formě. Rozhodnutí soudů, a pokud možno i jiných orgánů, budou veřejně dostupná.

5. K zajištění vyšší účinnosti ustanovení obsažených v tomto článku strany zajistí poskytování informací veřejnosti, aby měla možnost správního nebo soudního přezkoumání …

Dalším ustanovením, které neodkazují na vnitrostátní úpravu a ukládají státu jasný závazek je první část odst. 5 čl. 9. Jde v něm o informování veřejnosti k podpoře správního a soudního přezkoumání. To je možné chápat zejména jako aktivity ke zvyšování právního vědomí. Právní vědomí občanů, NGO i úředníků je nízké. Z toho plynou základní chyby, kterých se při využívání soudní ochrany dopouštějí (uplynutí lhůt, nesprávné nebo žádné využití opravných prostředků apod.)

… a zváží zavedení vhodného podpůrného mechanismu k odstranění nebo snížení finančních a jiných překážek, pokud jde o dostupnost právní ochrany.

Ustanovení, které je druhá část odst. 5 čl. 9 dává státu na zvážení, zda nechce něco zlepšit. Podle něj stát zváží zavedení mechanismu k odstranění nebo snížení překážek dostupnosti právní ochrany. Jestliže stát po zvážení dojde k názoru, že žádný mechanismus zavádět nebude, opět se nejedná o porušení konvence. Jako konkrétní překážky dostupnosti právní ochrany doposud nezmíněné lze uvést:

Advokáti jen velmi neochotně přebírají případy týkající se životního prostředí (nejde o finančně zajímavé věci), v mnoha případech právu životního prostředí a správnímu právu nerozumí. Kromě advokátů je jen málo právníků ochotno a schopno poskytovat právní rady.

Finanční náročnost soudních řízení - je dána dvěma složkami. Jednu tvoří soudní poplatky, u správních žalob činí 1000,- Kč (řízení před ústavním soudem nepodléhá poplatku). Druhou složkou jsou náklady na právní zastoupení, jejich výše může značně kolísat podle „ceny" jednotlivých advokátů, nejsou však nižší než 5,000 Kč v jedné věci. Finanční náročnost může nezřídka občany i NGO od soudního přezkoumávání odradit.

Možnosti nápravy

Další návrhy k posílení přístupu ke spravedlnosti

Ombudsman - může přinést zlepšení, záleží však na konkrétních pravomocích, které mu zákon svěří. Ombudsman sám o porušování práva nerozhoduje, má však možnost dát podnět k přezkoumání. Kromě toho by měl působit silou své autority. Pro konkrétní zlepšení přístupu ke spravedlnosti by bylo vhodné, aby mohl ombudsman podávat žalobu ve veřejném zájmu.

Posílení postavení samosprávy - o postaveni obcí a ostatních samosprávných celků jako oprávněných subjektů Aarhuská konvence vůbec nepojednává. K lepší ochraně životního prostředí a k většímu zapojení veřejnosti se však jeví jako žádoucí v některých oblastech postavení samosprávných jednotek posílit (např. při využívání nerostného bohatství).


Adresa:
Plzeňská ekologická nadace
Americká 29, 301 38 Plzeň
Tel./Fax:++0420-19-74 55 905
e-mail: pen@iol.cz
http://www.ecn.cz/pen
Bankovní spojení: ČSOB a.s., pobočka Plzeň, č.ú.: 8010 - 0104 247 403 / 0300


© Plzeňská ekologická nadace, Miroslav Šuta
18.srpna 1999