Pouze text - only text Econnect Zpravodajství Informační servis pro NNO
- Kalendář akcí | Práce v NNO | Katalog odkazů | Občan TOPlist
- -
Pouze text - only text
logo Econnectu Zpravodajství
pro registrované uživatele pro novináře pouze text English
-
- - - - - - - - -
- -
-
Zpravodajství ze VŠECH oblastí Životní prostředí Lidská práva Sociální oblast Gender Regionální rozvoj Kultura Občanský sektor Internet
- -
Zpravodajství - vše
zpravodajstvi.ecn.cz > zpravodajství > 
-
-

 zprávy

 komentáře

 tiskové zprávy

 témata

 multimedia

 Veřejná prospěšnost  

K problematice Zákona o veřejné prospěšnosti - podklady pro první seminář 14.12.2004

22. 2. 2005
Petr Pajas, Lenka Deverová [Liga lidských práv] -


Obsah dokumentu:
** Cíl
- 1. seminář

** Vztah k občanskému zákoníku
Stručné připomenutí historie přípravy OZ
- Obecná prospěšnost ve znění návrhu OZ z března 2003 - + připomínky formulované P. Pajasem, návrh úpravy
- Dopad publikovaného znění OZ na veřejnost
- Jednání předcházející diskusi zahájené v roce 2004
- Současné znění ustanovení OZ týkajících se explicitně VP
Proč má být pojem VP obsažen v OZ?
Proč je lépe řešit problematiku VP samostatným ZVP?
Možná jiná řešení a přístupy – jejich výhody a rizika
- Ponechání současného právního stavu bez podstatné změny
- Zvláštní kapitola věnovaná veřejné prospěšnosti v OZ
- Úprava realizovaná výlučně v daňových, případně dalších zákonech

** Podklady pro diskusi k pojmu veřejná prospěšnost
Vymezení pojmu „veřejná prospěšnost“
Statut veřejné prospěšnosti

** Návrh témat strukturované diskuse na 1. semináři 14.12.2004
- Veřejná prospěšnost – co to je?
- Statut veřejné prospěšnosti

**Další postup projednávání
- 2. seminář (březen 2005)
- 3. seminář (duben 2005)

=======================================================================
Cíl

Tento dokument má sloužit výhradně jako podklad pro první seminář k problematice přípravy zákona o veřejné prospěšnosti (dále též jen ZVP), který svolává Liga lidských práv (dále jen Liga) ve spolupráci s Institutem pro sociální a ekonomické analýzy (dále jen ISEA) do Brna na 14. prosince 2004.

Účelem dokumentu je shrnout nejdůležitější skutečnosti související s přípravou ZVP, prováděné v rámci grantu uděleného ISEA Nadací VIA s termínem dokončení v září 2005.

Vzhledem k tomu, že tato činnost úzce navazuje na probíhající přípravu nového Občanského zákoníku pracovní skupinou Ministerstva spravedlnosti, je jedním z předpokladů úspěšnosti výstupů projednání všech případných rizik a očekávaných přínosů právní úpravy veřejné prospěšnosti v co nejširším okruhu zainteresovaných osob působících v občanském sektoru. Cílem seminářů organizovaných Ligou je poskytnout fórum pro otevřenou diskusi k problematice veřejné prospěšnosti a dopadů nového pojetí občanského zákoníku na občanský sektor a pro řešitele grantu ISEA posloužit i shromážděním připomínek, názorů a stanovisek k užší problematice právní úpravy veřejné prospěšnosti.

Zpracovatelé dokumentu děkují všem, kdo se již zapojili do veřejné diskuse na stránkách www.verejnaprospesnost.ecn.cz, jakož i těm, kdo svými názory přispěli buď na stránkách www.isea-cz.org v části Veřejná prospěšnost nebo v rámci studia předmětu Občanský sektor v mezinárodním kontextu na Fakultě humanitních studií University Karlovy v Praze.

Dokument je připravován jako text, který bude postupně upravován a doplňován jak na základě zhodnocení názorů a příspěvků, které shromáždí Liga a ISEA, tak zejména na základě pracovních jednání na katedře občanského práva právnické fakultu Masarykovy university v Brně (dále jen KOP PF MU) vedených za účasti odborníků na teorii občanského práva, vedených prof. JUDr. Ivo Telecem, CSc, který je zároveň členem pracovní skupiny Ministerstva spravedlnosti a členem poradního sboru presidenta republiky, což vytváří základní předpoklad pro uplatnění vytvářeného návrhu ZVP v legislativním procesu souvisejícím s přípravou nového občanského zákoníku.

V některých částech dokumentu je v této výchozí podobě rozpracováno několik možných variant řešení. V žádném případě se zpracovatelé výchozího znění nedomnívají, že jde o všechna možná řešení nebo že předkládané návrhy jsou dokonalé a konečné.

1. seminář k veřejné prospěšnosti

Brněnský seminář Ligy je prvním ze tří, které jsou věnovány problematice veřejné prospěšnosti (někdy ve zkratce v textu též jen VP). Tématem tohoto prvního semináře jsou otázky vztahu VP k problematice občanského zákoníku (dále jen OZ), otázky potřebnosti právní úpravy VP a vymezení samotného pojmu VP a s tím souvisejícího pojmu statut VP.

Má-li být diskuse na tomto prvním semináři účelná a efektivní, je lepší do ní v této fázi shromažďování názorů a stanovisek nezahrnovat problematiku přiznávání a případného odnímání statutu VP a kontroly plnění podmínek s tímto statutem souvisejícím. Z toho důvodu jsou v předkládaném dokumentu podrobněji rozpracovány jen ty části, které se týkají takto vymezeného tématu prvního semináře v Brně, zatímco zbývající části jsou ponechány jen ve výčtové podobě příštích kapitol dokumentu v jeho následujících fázích dopracování.

=======================================================================
Vztah k občanskému zákoníku

-------------------------------------------------------------
Stručné připomenutí historie přípravy OZ

Aniž bychom se mohli vrátit ke zcela prvním předpokladům zpracovatelů návrhu nového znění OZ, můžeme odkázat na připomínky ke znění, které jsme měli k dispozici v březnu a dubnu 2003, kdy jsme nakonec dospěli k následujícímu návrhu prvních úprav známého znění v části věnované problematice VP (tehdy ještě „obecné prospěšnosti“):

Obecná prospěšnost (ve znění návrhu OZ z března 2003 s připomínkami formulovanými P. Pajasem - PP)

§ 104 (znění z března 2003)
(1) Právnické osobě, která
a) sleduje dosažení obecného blaha jako obecně prospěšný cíl zejména na poli humanitárním, kulturním, vědeckém nebo ekologickém (1),
b) poskytuje veřejnosti obecně prospěšnou službu za předtím stanovených podmínek a za podmínek stejných pro všechny uživatele (2) a
c) jejíž zisk nemá být podle zakladatelského dokumentu použit k prospěchu jejích zakladatelů, členů nebo zaměstnanců, ale naopak musí být použit pro poskytování těch obecně prospěšných služeb (3), pro něž byla založena,
náleží status obecné prospěšnosti, pokud sama takto (4) se svým ziskem skutečně nakládá.
Nejde-li o případ podle odstavce 2, má se v pochybnostech za to, že status obecné prospěšnosti právnické osobě nenáleží.

(2) Na návrh právnické osoby (5) lze do veřejného rejstříku, kde je sama zapsána, zapsat i status její veřejné6 prospěšnosti.
(3) Zvláštní zákon stanoví, v jakém rozsahu a jakým způsobem se vykonává nad činností obecně pospěšných právnických osob správní dozor.

Připomínky formulované P. Pajasem:

a. Předně lze uvítat, že je §104 do OZ zařazen. Odst 1b přitom zřetelně poukazuje na dosavadní ustanovení platná výlučně pro obecně prospěšné společnosti (7)
b. Je však otázkou, zda vytvoření možnosti upravit správní dozor nad činností obecně prospěšných právnických osob zvláštním zákonem nezakládá riziko zneužití takového zákona k omezení práv takových právnických osob.
Návrh úpravy:
„(1) Právnické osobě, která
a) svojí činností sleduje dosažení obecného blaha jako obecně prospěšný cíl, zejména v oblasti vědy, výzkumu, vývoje a vzdělávání, sociální a zdravotní péče, práce s mládeží, požární a protipovodňové ochrany, ochrany přírody, životního prostředí a historických památek a tradic, duchovního rozvoje a humanitárních, charitativních, informačních, tělovýchovných a sportovních činností a
b) poskytuje veřejnosti obecně prospěšnou službu nebo podporu za podmínek (8) stanovených v zakládacím dokumentu takové právnické osoby a po dobu nejméně šesti měsíců stejných pro všechny uživatele nebo žadatele a
c) jejíž případný zisk nelze podle zakladatelského dokumentu použit k prospěchu jejích zakladatelů, členů nebo zaměstnanců, ale naopak musí být použit pro poskytování těch obecně prospěšných služeb nebo pro dosažení těch obecně prospěšných cílů, pro něž byla založena (9),
náleží status obecné prospěšnosti, pokud sama takto jedná a se svým ziskem skutečně nakládá. Nejde-li o případ podle odstavce 2, má se v pochybnostech za to, že status obecné prospěšnosti právnické osobě nenáleží.
(2) Zvláštní zákon (10) stanoví, za jakých okolností a jakými postupy je právnické osobě přiznáván status obecné pospěšnosti. Je-li takový status právnické osobě přiznán, je tento status vyznačen předepsaným způsobem i ve veřejném rejstříku, v němž je taková právnická osoba zapsána.
(3) Zvláštní zákon stanoví, v jakém rozsahu a jakým způsobem se obecně prospěšné právnické osoby mohou ucházet o zvláštní výhody, které podle zákona náleží jen osobám se statutem obecné prospěšnosti.“

Je zřejmé, že případná definitivní úprava ustanovení o obecné prospěšnosti si vyžádá značné úsilí a bude nezbytně souviset jak s možným přijetím zvláštního zákona o poskytování statutu obecné prospěšnosti, tak s úpravou existujících daňových zákonů a zákonů upravujících jednání právnických osob vůči veřejnosti při získávání prostředků na jejich statutární činnost.

V této souvislosti je třeba upozornit na obecný modelový návrh zákona o obecně prospěšných organizacích, který vznikl na základě série porad skupiny odborníků ze zemí střední a východní Evropy, některých členských zemí Evropské unie a USA pod vedením Mezinárodního ústavu pro právo neziskových organizací (International Center for Not-for-Profit Law - ICNL) ve Washingtonu, USA (11).

Tolik citace z podkladu předaného v březnu 2003 prostřednictvím Prof. Telece vedoucímu pracovní skupiny Ministerstva spravedlnosti prof JUDr. Eliášovi.

-------------------------------------------------------------
Dopad publikovaného znění OZ na veřejnost

Na stránkách www.juristic.cz bylo publikováno znění návrhu OZ datované na září 2003, které bylo sice modifikované oproti výše zmiňovanému, ale zdaleka nereflektovalo výše uvedené návrhy. Přesto, že se jednalo o zcela neoficielní a dávno překonané znění, vyvolalo oprávněně velmi ostrou a negativní reakci a znepokojení zejména proto, že text § 104 v odst 1, písm b) byl beze změny převzat ze zákona 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech, a tím vymezoval VP výhradně vůči poskytovatelům služeb. Druhým, ještě závažnějším důvodem pro znepokojení bylo ustanovení § 104 odst. 3 ve znění: „Zvláštní zákon stanoví, v jakém rozsahu a jakým způsobem se vykonává nad činností obecně prospěšných právnických osob správní dozor.“ (Viz Josef Štogr 17/5/04 a Jiří Bárta, 18/5/04). Pokud by takové ustanovení v OZ zůstalo, jednalo by se zcela nesporně o ohrožení zájmů a nezávislosti celého občanského sektoru. (viz též Petr Pajas 22/05/04).

-------------------------------------------------------------
Jednání předcházející diskusi zahájené v roce 2004

Nicméně již předtím probíhala jednání, která se snažila takové riziko odstranit. Tato jednání vedli zpracovatelé dokumentu na jaře a v létě roku 2003 s prof. Eliášem, vedoucím pracovní skupiny Ministerstva spravedlnosti díky zprostředkování a za účasti prof. Telece a JUDr. Ronovské z KOP PF MU. Na základě těchto jednání a pak následně s využitím diskusí vedených na semináři KOP PF UK v Brně na jaře 2004 a na semináři Ligy v červenci 2004 v Praze dospěli pracovníci Ligy, ISEA a KOP PF MU v říjnu 2004 k úpravě § 104 a § 104a, která je nyní pracovní skupině prof. Eliáše k disposici.

-------------------------------------------------------------
Současné znění ustanovení OZ týkajících se explicitně VP
(Poslední úpravy po poradě z října 2004 jsou v: § 104 - odst. 1 písm. c; § 104 - odst. 2; § 104 a - odst. 1)

§ 104 (v návrhu z 1/2005 je to § 115)
Veřejná prospěšnost
(1) Právnické osobě, která
a) sleduje svou činností dosažení obecného blaha jako veřejně prospěšný cíl,
b) vykonává veřejně prospěšnou činnost nebo poskytuje veřejně prospěšnou podporu za předem určených a rovných podmínek pro každého
c) jejíž zisk bude podle zakladatelského právního jednání v podstatné části použit pro výkon těch veřejně prospěšných činností, pro něž je založena,
náleží status veřejné prospěšnosti.
(2) Status veřejné prospěšnosti se odejme právnické osobě, která se svou činností odchýlí od ustanovení odst. 1 písm. a) nebo b) nebo se svým ziskem naloží v rozporu s ustanovením odstavce 1. písm. c).

§ 104a (v návrhu z 1/2005 je to § 116)
(1) Zákon stanoví, za jakých podmínek a jakým způsobem se právnické osobě přizná nebo odejme status veřejné prospěšnosti. Je-li takový status přiznán nebo odňat, vyznačí se to ve veřejném rejstříku, v němž je taková právnická osoba zapsána.
(2) Zákon stanoví, za jakých podmínek, v jakém rozsahu a jakým způsobem se veřejně prospěšná právnická osoba může ucházet o zvláštní výhody, které podle zákona náleží jen osobám se statusem veřejné prospěšnosti.

Poznámka: Dořešit v přechodných ustanoveních právní úpravu pro období, dokud nebude vydán zvláštní zákon.

Na toto znění navazuje naše následující diskuse problematiky VP.

==================================
Proč má být pojem VP obsažen v OZ?

Již několikrát v poslední době zazněl v diskusi k problematice VP názor, podle kterého je zahrnutí tohoto pojmu do OZ nadbytečné a špatné (Jiří Bárta 29/9/04), zbytečné (Dušan Dvořák 25/11/04), či dokonce téměř protiústavní (Josef Štogr 12/5/04).

Jenomže fakt, že do OZ byla část týkající se VP zařazena, je prostým důsledkem požadavku, aby nový OZ souhrnně pojednal právnické osoby a podle vládního zadání zároveň z právního řádu odstranil nesystémové právní formy. Za takovou nesystémovou právní formu byly považovány obecně prospěšné společnosti. I když v současné podobě již návrh OZ tuto problematiku řeší zavedením pododdílu Ústavy v oddíle Fundace (touto problematikou se zde nebudeme dále zabývat), snažil se návrh OZ převzít ze stávajících zákonů vše použitelné. A je nesporné, že je to jedině zákon 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech…, který obsahuje ustanovení naprosto jasně definující některé principy, které jsou dnes ve světě běžně považovány za zřetelné vymezení organizací nezakládaných za účelem zisku pro soukromé potřeby a zaměřených na poskytování služeb za předem daných a pro všechny rovných podmínek, tedy ne na základě smluvního dojednání, jak by odpovídalo tržní nabídce služeb. Tak se stalo, že z citovaného zákona byly převzaty odpovídající ustanovení do § 104.

Existují i další důvody, proč si přát, aby byl pojem VP v OZ alespoň (a snad pouze) rámcově vymezen: Jde především a právě o možnost rozšířit uplatnění některých dosud užívaných právních forem (nadace, nadační fondy, ústavy, některé typy obchodních společností, ale zejména spolky – čili současná občanská a jiná sdružení) nejen pro účely sloužící veřejnosti, ale též pro účely navýsost soukromé, skupinové, rodinné či osobní.

Znak přiznaného statutu VP je pak rozlišovacím znakem, podobně jako je to v Rakousku užitím slova Gemeinnützig – obecně prospěšný, či lépe „obci prospěšný“ v názvu spolku (Verein). Podobně je tomu v právním řádu dalších evropských zemí.

Je nepochybné, že rozhodování o tom, co je a co není hodné přiznání statutu VP je velmi obtížnou otázkou. Obavy z možné byrokratizace takového rozhodování a z jeho možného zneužití vůči nepohodlným občanským organizacím jsou oprávněné, stejně jako lze předpokládat významné riziko spojitosti s možným korupčním jednáním. V tomto smyslu vyznívala většina námitek, které se v dosavadní diskusi vyskytly.

Přesto se domníváme, že užití procesu přiznání či odejmutí statutu VP a jeho důsledků může výrazně zlepšit potřebnou transparentnost činností právnických osob, které se svojí všeobecnou užitností zaštiťují při získávání nejrůznějších výhod a podpor, což ve svém důsledku znamená jejich přímý nebo nepřímý podíl na užití veřejných zdrojů, mnohdy na úkor těch, kdo bezpochyby veřejně prospěšné jsou a to ve větší míře a ve významnějších souvislostech, než ty organizace, které již dlouhodobě příslušné výhody využívají.

Je jedním z témat semináře v Brně shromáždit názory a vyjádřit obavy z rizik i očekávání přínosů spojených s užitím pojmu VP v OZ.

==================================
Proč je lépe řešit problematiku VP samostatným ZVP?

Klademe-li tuto otázku, je třeba připomenout, že OZ jako takový v zásadě upravuje pouze tzv. statusové záležitosti, tj. nezahrnuje záležitosti procedurální. To je mj. důvod, proč v OZ nemůže být problematika VP řešena komplexně a proč zpracovatelé namítali proti zahrnutí oddílu řešícího mj. i problematiku státního dozoru nad právnickými osobami s přiznaným statutem VP, resp. organizacemi požívajícími určité výhody.

Dále je třeba připomenout, že OZ je základní právní norma a že bude zajisté požadováno, aby nový OZ byl co nejméně vystavován novelizaci. Zahrnutí dosud dosti sporných a neustálených vztahů a charakteristik do tak zásadní právní normy by z vysokou pravděpodobností po dlouhou dobu bylo zdrojem tlaku na změny a úpravy OZ.

Proto je výhodnější, aby OZ zmocnil parlament k vydání samostatného zákona, který nejen takové neustálené skutečnosti od obecné právní roviny oddělí, ale také zároveň umožní v jediné právní normě pojmout i procesní řešení. Samostatný zákon se pak v případě potřeby snadněji novelizuje než OZ.

Zavedení pojmu VP resp. statut VP a rámce pro jeho interpretaci v OZ umožňuje buď samostatným zákonem nebo odkazem na obecný pojem OZ novelizovat i související zákony, zejména daňové a ty, které poskytují výhody či ukládají povinnosti nositelům statutu VP.

V neposlední řadě bude v rámci přípravy samostatného zákona větší prostor pro potřebné sjednocení dosud v právním řádu nejednotně nebo nesystematicky používaných pojmů a vytvořit komplexní úpravu pro ty organizace, které mají mít přístup k veřejným zdrojům.

Jedno je však podstatné z pohledu zájmů samotného občanského sektoru: Vyčleněním problematiky do samostatného zákona byl získán prostor pro jeho přípravu a pro diskusi, kterou právě vedeme.

==================================
Možná jiná řešení a přístupy – jejich výhody a rizika

Nepochybně je třeba zvážit, zda existují jiné možnosti, než jaké vyplývají ze současného návrhu OZ a jaká jsou s nimi spojená rizika, či jaké výhody mohou taková řešení přinést.
Evidentně existují přinejmenším následující možnosti:

-------------------------------------------------------------
Ponechání současného právního stavu bez podstatné změny

To, zdá se, je jádrem doporučení některých diskutujících. Určitě by to vyhovovalo zejména těm, kdo již dosáhli na výhody nebo si je již zajistili v jiných zákonech (viz např. pochybnost o možnosti zahrnout [či nezahrnout?] do jediného „střešního zákona“ vedle sportovců, kteří „již svoji veřejnou prospěšnost“ zaručenu mají v samostatném zákoně spolu s dalšími (viz Josef Štogr – shrnutí diskuse v AMA). Nestojí snad za pokus i z tohoto důvodu pojem VP nově definovat?

Na druhé straně je též třeba vidět, že už dnes je zmatek v používaných pojmech jako „organizace charitativní, dobročinná, resp. humanitární“, nebo „ založení ne za účelem podnikání“ apod., které jsou roztroušeny zcela nesystematicky v našem právním řádu.

Pokud bychom trvali na zachování statu quo, museli bychom umět zdůvodnit proč má být pojem VP zcela z okruhu základních pojmů OZ vynechán.

Upozorňujeme rovněž na následující riziko:
Ministerstvo financí počítá s úpravou daňových zákonů po přijetí nového OZ a Obchodního zákoníku. V materiálu Přístupy ke zjednodušení právní úpravy zdaňování příjmů z podzimu 2004 Ministerstvo financí uvádí následující výrok: „První rovinu [pro formulování východisek budoucí úpravy daňových zákonů] představuje objektivní předpoklad existence nové právní úpravy občanského zákoníku a obchodního zákoníku. Bez znalosti konečné nové úpravy občanského a obchodního zákoníku nelze formulovat konečnou úpravu zdaňování příjmů, a to jak u fyzických osob, tak i u osob právnických. Vzhledem k tomu, že obě uvedené právní normy dosud prochází fází přípravy paragrafovaného znění, jejich účinnost bude stanovena nejdříve k 1. 1. 2006, pravděpodobnější termín je však o rok později.“

A o kus dále je v tomtéž dokumentu odstavec:
„Celou úpravu je nutné zásadně přehodnotit, a to zejména:
předmět daně zejména ve vazbě na dar a darovací daň u fyzických osob, zahrnutí darů přijatých v souvislosti s podnikáním u právnických osob do předmětu daně z příjmů při zachování osvobození u darů pro neziskové organizace na veřejně prospěšné účely
oblast osvobození příjmů od daně, s cílem snížit jejich počet; osvobození omezit pouze na případy, které jsou nezbytné a ekonomicky zdůvodnitelné, nebo pokud povinnost osvobodit určité příjmy vyplývá z mezinárodních smluv,…
přístupy ke zdanění celého neziskového sektoru, …“

Odtud pro nás plyne varování: Pokud současně s úpravou OZ nezvládneme upravit otázky VP, můžeme na to doplatit. A to za jakékoli vlády, která bude o těchto záležitostech rozhodovat.

-------------------------------------------------------------
Zvláštní kapitola věnovaná veřejné prospěšnosti v OZ

Takový přístup volili zpracovatelé návrhu OZ na samém počátku. Jednalo by se tedy o krok zpět oproti současnému stavu. Navíc, projednávání úpravy v rámci celého OZ by mohlo být rozbuškou zásadních sporů o význam a užití pojmů a to ke škodě celé občanské společnosti.

Vzhledem k výše zmíněným předpokladům kladeným na OZ by se procedurální otázky spojené se statutem VP musely podřídit některému ze stávajících procesních úprav, např. správnímu řádu nebo svěřit soudům spolu se správou rejstříku nebo tak jako tak upravit samostatným zákonem.

Bylo by obtížné zamezit silnému vlivu vlády a parlamentu na úpravu znění ustanovení OZ, neboť každý pokus o méně standardní (zvykové) řešení by nejspíš narazil na argument, že jde o návrh přesahující zadání vlády, jak jsme již vícekrát poznali.

-------------------------------------------------------------
Úprava realizovaná výlučně v daňových, případně dalších zákonech

Takové řešení je analogií postupu a vývoje známého zejména z USA, kde určení nároku na daňové úlevy je v zásadě definováno na základě kombinace vymezení příjemce daňových nejprve podle typu organizace a její činnosti a navíc podle splnění několika testů. O podrobnostech takového přístupu budeme mít možnost ještě diskutovat, neboť zpracovatelé zamýšlejí dát české veřejnosti v překladu k disposici podstatnou část rozborů (12), které vypracovalo Mezinárodní centrum pro neziskové právo ve Washingtonu (dále jen ICNL).

Důsledkem takového řešení však je to, že veškeré rozhodování o tom, komu má či může být poskytnuta daňová výhoda je výlučně v rukou státu resp. finančních úřadů. Taková úprava se sotva může týkat dalších oblastí fiskálního zájmu občanského sektoru, kterými jsou např. poskytování dotací ze státního rozpočtu a z rozpočtů krajů a obcí, odvod části zisku z loterií a sázkových her apod.

I zde platí, že každá potřebná změna by musela být prováděna cestou novely příslušného zákona. Nebylo by možné zmocnit jiný orgán ke sledování stavu plnění povinností a k určování přístupu k veřejným prostředkům a přesunout rozhodování blíže k veřejné sféře.

Máte jiné nápady?

=======================================================================
Podklady pro diskusi k pojmu veřejná prospěšnost

-------------------------------------------------------------
Vymezení pojmu „veřejná prospěšnost“

Pokusme se nyní o alespoň hrubé nastínění postupu, jakým by mohl být pojem VP v samostatném zákoně vymezen.

Jeden z příkladů takového vymezení známe z ustanovení §20, odst. 8, zákona č. 586/1992, o dani z příjmu ve znění pozdějších zákonů, kde se umožňuje odečítat hodnotu daru z daňového základu právnickým osobám se sídlem v České republice, pokud je dar určen „na financování vědy a vzdělání, výzkumných a vývojových účelů, kultury, školství, na policii, na požární ochranu, na podporu a ochranu mládeže, na ochranu zvířat a jejich zdraví; na účely sociální, zdravotnické, ekologické, humanitární, charitativní, náboženské pro registrované církve a náboženské společnosti, tělovýchovné a sportovní, a politickým stranám a politickým hnutím na jejich činnost, dále fyzickým osobám s bydlištěm na území České republiky provozujícím školská a zdravotnická zařízení a zařízení na ochranu opuštěných zvířat nebo ohrožených druhů zvířat, na financování těchto zařízen“. Zde máme příklad deklaratorního výčtu činností, které lze považovat za veřejně prospěšné, neboť stát zákonem uznává takové určení daru jako pro stát výhodné.

Výsada možnosti odvodu snížení daně je týmž zákonem dána podle § 18, odst. 3 právnickým osobám, které nejsou zřízeny za účelem podnikání a těmi jsou podle § 18, odst. 8 „zejména sdružení právnických osob, pokud mají tato sdružení právní subjektivitu a nejsou zřízena za účelem výdělečné činnosti, občanská sdružení včetně odborových organizací, politické strany a politická hnutí, registrované církve a náboženské společnosti, nadace, nadační fondy, obecně prospěšné společnosti, veřejné vysoké školy, obce, organizační složky státu, kraje, příspěvkové organizace, státní fondy a subjekty, o nichž tak stanoví zvláštní zákon. Za tyto poplatníky se nepovažují obchodní společnosti a družstva, i když nebyly založeny za účelem podnikání.“ To je díky slovíčku „zejména“ zase příklad ilustrativního výčtu, byť je relativně úplný a tudíž mnoho dalších možností neskýtá a je navíc doplněn i negativním a deklaratorním výčtem právnických osob, které jsou z výhody vyloučeny.

Další příklady obdobných výčtových definic lze najít jak v našem právním řádu (Např. výčet obecně prospěšných cílů pro které lze nadace a nadační fondy zřizovat v nadačním zákoně č. 227/1997 v platném znění, podle jehož § 1, odst. 1 platí, že : „Obecně prospěšným cílem je zejména rozvoj duchovních hodnot, ochrana lidských práv nebo jiných humanitárních hodnot, ochrana přírodního prostředí, kulturních památek a tradic a rozvoj vědy, vzdělání, tělovýchovy a sportu“. Všimněme si opět kouzelného slovíčka „zejména“, které tento výčet svým způsobem otevírá, ponechávajíc na vůli soudu, který registraci posuzuje, zda jiný cíl jako obecně prospěšný přizná, či nikoli.

Mezi materiály poskytnutými pro potřeby diskuse lze najít i dokument poskytnutý Monikou Granja z Fóra dárců, v němž je citován Zákon o Charitě a podpoře Litevské republiky z 3. června 1993. Veřejně prospěšnou činnost litevský zákon definuje jako činnost, jejichž cílem je mezinárodní spolupráce, ochrana lidských práv, integrace menšin, náboženská činnost, pěstování etnických hodnot, činnost v oblasti kultury, školství a vzdělávání, zdravotní, sportu, sociální ochrany, ochrana životního prostředí, prevence kriminality a další, které zákon vymezuje jako společensky prospěšné. Zde vidíme jinak formulovanou otevřenost výčtu – odkazem na [jiný] zákon, který může společenskou prospěšnost určit z jiných důvodů.

V neposlední řadě je třeba zmínit materiál, který byl k diskusi poskytnut na stránkách ISEA nedávno a který vyvolal poměrně rychlou a silnou odezvu. Jedná se o produkt skupiny expertů vytvořený z iniciativy ICNL a nazvaný případně Modelová ustanovení zákona o veřejně prospěšných organizacích. Název má zdůraznit, že jde jen o jakýsi model zákona, do něhož je třeba zasadit skutečné potřeby, předpoklady a zvyklosti právního řádu státu, v němž je podobný zákon navrhován. V žádném případě se nejedná o vzor pro naši diskusi závazný, věříme však že přinejmenším podnětný. A v tomto dokumentu je veřejná prospěšnost pojata sice výčtem činností, navíc uspořádaných jen podle abecedy a tudíž z pohledu souvislostí mezi činnostmi neorganicky. I v tomto případě je zvolena forma výčtu otevřeného, a to způsobem který umožňuje, aby nezávislý orgán mohl doplnit seznam o činnosti aktuálně pro společnost nebo pro určité území důležité.

V roce 1999 byla jako podklad pro případnou diskusi na téma veřejná prospěšnost v Radě vlády pro nevládní neziskové organizace vypracována podrobná studie, která je k disposici na stránkách ISEA (13). Tato studie obsahuje jednak zdůvodnění potřeby právní úpravy problematiky veřejné prospěšnosti, uvádí dosud v podstatě platný přehled přístupu k této problematice v jiných zemích a konečně navrhuje přistoupit k celé problematice podobně, jako je tomu v Maďarsku, tj. pokusit se rozlišovat několik kategorií veřejné prospěšnosti a odstupňovat tím jak přístup k výhodám, tak povinnosti s k přiznání výhod a s jejich užíváním spojené.

Z tohoto materiálu si zde dovolíme citovat jen některé podstatnější myšlenky a návrhy, k nimž bychom rádi otevřeli diskusi na semináři v Brně.

Předně je zde odkazováno na to, že v rámci série konferencí organizovaných ve spolupráci ICNL (International Center for Not-for-Profit Law) a Institutu pro otevřenou společnost (OSI - Open Society Institute) na téma právních úprav pro občanské organizace byl nastíněn rámec, v němž je možné na tuto problematiku nahlížet.
- V dokumentu "Rukověť OSI k zákonům vztahujícím se na občanské organizace" z roku 1996, se konstatuje, že jde o obtížný problém, pro jehož řešení se nabízejí některé obecné zásady:
a) činnosti prospěšné pro uzavřenou skupinu osob nebo pro jednotlivce jsou opakem veřejně prospěšných činností - pokud lze definovat veřejně prospěšné organizace, pak ostatní jsou vzájemně prospěšné;
b) veřejně prospěšné jsou obvykle organizace založené státem nebo činnosti státem zajišťované, objednané nebo upřednostňované;
c) veřejně prospěšná organizace svojí činností ovlivňuje celou veřejnost či její podstatnou část nebo byla za tímto účelem založena;
d) veřejně prospěšná může být organizace, která je štědře podporována veřejností nebo státem;
e) obecnou užitečnost vzájemně prospěšných organizací, jako je např. golfový klub není možné ztotožnit s veřejnou prospěšností.

K vytvoření systematického členění je ve studii pro RVNNO navrženo užít hledisko cílové skupiny (cílového subjektu), jíž je posuzovaná činnost určena (tj. zda činnost slouží státu, široké - národní - veřejnosti, otevřeným množinám občanů, uzavřeným skupinám občanů nebo jednotlivcům). Dále je navrženo užít positivní respektive negativní kvalifikátor činnosti, odrážejícím prospěšnost či škodlivost z pohledu současných obecných nebo místních dobrých mravů. Současně je pro vymezení klasifikovaných činností použito významné a neopominutelné kritérium respektování principu neziskovosti, tj. nerozdělování zisku dosaženého činností mezi osoby, které o činnosti rozhodují nebo se na ní podílejí, při respektování práva na odměnu za vykonanou práci spolu s požadavkem přítomnosti prvku dobrovolnosti při zajišťování činnosti nebo dohledu nad jejím výsledkem.

Některé z těchto základních požadavků již zahrnuje jako rámcové podmínky současný návrh úpravy § 104 OZ, jak je uveden výše, tj. jinými slovy OZ vyžaduje, aby status VP byl přiznán organizacím, jež sledují veřejně prospěšných cíle jako svoje hlavní poslání, zajišťují rovný přístup k výstupům činností pro všechny zainteresované a dbají zákazu rozdělování případného zisku mezi osoby s organizací spojené.

Pokud jde o případné kategorie činností, je ve studii pro RVNNO navrhována následující soustava činností, olišujících se podle výše zmíněných hledisek cílové skupiny, jíž činnost slouží a kvalifikátorem prospěšnosti:
Kategorie A. Činnosti konané jménem státu, v zájmu jeho celistvosti a bezpečí jeho občanů
Kategorie B. Preferované a společensky zvlášť významné činnosti celonárodního významu
Kategorie C. Obecně prospěšné činnosti regionálního a místního významu
Kategorie D. Vzájemně podpůrné činnosti ve veřejném zájmu
Kategorie E. Skupinové vzájemně prospěšné činnosti
Kategorie F. Činnosti prospěšné jednotlivcům nebo uzavřeným skupinám osob
Kategorie G. Činnosti obecně škodící jednotlivcům nebo skupinám osob

Systém těchto kategorií umožňuje odstupňovat "prospěšnost" v širokém spektru od činností, bez nichž se demokratický a pluralitní stát nemůže obejít, přes činnosti které mají "národní", regionální nebo místní, obecně uznávaný význam až po činnosti "neprospěšné", které společnost odmítá podporovat nebo je lze dokonce označit za nežádoucí a proto se jim společnost brání svým právním řádem.

Příklady konkrétních činností ke každé kategorii lze v citovaném dokumentu najít a není nutné je zde uvádět.

* Domníváte se, že v takto naznačeném rámci má smysl o vymezení pojmu veřejné prospěšnosti dále diskutovat a takový návr dále rozpracovávat?
* Nebo přicházíte s jinou koncepcí, doporučením, metodikou?

To jsou základní otázky, na které bychom rádi znali odpověď.

-------------------------------------------------------------
Statut veřejné prospěšnosti

Pokud jde o vlastní nástroj pro rozlišení právnických osob podle vztahu k veřejné prospěšnosti, je jím v souladu s návrhem OZ statut VP.

Zde je důležité se ptát:
- Zda jde o klasifikační znak trvalý nebo dočasný
- Zda je třeba, aby byl veřejně deklarován
- Zda, jak a v jaké veřejné listině má být vyznačován (nabízí se samozřejmě vyznačení a zpřístupnění v rejstřících, které již existují – nový rejstřík by musel vzniknout o¨pto spolky, ale s tím návrh OZ počítá)
- Zda je možné, aby v přechodném období byl tento statut přiznán některým právním formám bezprostředně a jiné, aby o jeho udělení musely žádat (rozdíl mezi současnými nadacemi, nadačními fondy a obecně prospěšnými společnostmi a občanskými sdruženími)
- Zda se k držení statutu VP jakkoli mohou vázat povinnosti nad rámec obecných povinností právnických osob (např. zveřejňování výročích zpráv s předepsanými částmi obsahu, poskytování doplňujících informací na požádání, povinnost připustit ověření činností, sledování kvality činností apod.
- Zda lze požadovat, aby organizacím se statutem VP byly přiznány určité výhody bez dalšího zkoumání podstaty jejich činnosti (např. daňové a celní úlevy, nižší nebo žádné správní poplatky, právo pořádání veřejných sbírek, možnost žádat podporu z veřejných rozpočtů apod.)
- Jaké další zvláštní povinnosti nebo výhody lze se statutem VP spojovat.

-------------------------------------------------------------
Na tento okruh otázek bychom se rádi v Brně na semináři omezili. Po zpracování námětů, připomínek a stanovisek z Brna hodláme pokračovat v duchu níže naznačené osnovy.

=======================================================================
Návrh témat strukturované diskuse na semináři 14.12.2004

Případně návrh otázek do dotazníku rozeslaného (rozdaného, následně rozesílaného) účastníkům semináře (diskuse na webu)
-------------------------------------------------------------
Veřejná prospěšnost – co to je?

Definice pojmu
- Je třeba pojem „veřejná prospěšnost“ definovat?
- Nebylo by lepší říkat „obecná prospěšnost“?
- Máte pro pojem veřejné prospěšnosti vlastní výklad?
- Vadí roztříštěnost, neurčitost, nepřesný překryv souvisejících pojmů v našem právním řádu?

Vymezení veřejné prospěšnosti
- Jaké jsou znaky veřejné prospěšnosti?
- Čím lze činnosti ve veřejném zájmu vymezit oproti jiným?
- Na základě čeho lze říci, že určitá aktivita není veřejně prospěšná?

Měřitelnost veřejné prospěšnosti
- Lze veřejnou prospěšnost jakkoli kvalifikovat, měřit, rozlišovat co do významu?
- Pokud ano, jak a proč?
- Jaké mohou být míry veřejné prospěšnosti?

Členění veřejné prospěšnosti
- Má veřejná prospěšnost jiný obsah v závislosti na:
-- oboru činnosti (např. zdravotnictví, sociální péče, obhajoba zájmů veřejnosti, …)
-- územní působnosti nebo dopadu (mezinárodně významné, EU, ČR, kraj, obec, komunita, etnicky homogenní území, jiné členění)?
-- velikosti cílové skupiny (všichni, velké množství osob, podíl osob, jiné přijatelné členění)?
-- otevřenosti / uzavřenosti cílové skupiny (kdokoli, jen někteří, jen určení)?
-- jiných znacích?
- Lze veřejnou prospěšnost omezit jen na činnosti vázané na příjemce v tuzemsku nebo je třeba ji definovat i vzhledem k veřejnosti v zahraničí
- Jsou pro zahraniční působnost podstatná jiná hlediska než pro tuzemskou.
- Pokud ano, jaká a v čem by se měla lišit?
- Lze vymezit veřejnou prospěšnost jen jako působnost vůči veřejnosti jako celku nebo i jako vůči vymezeným skupinám společnosti?
- Jaké cílové skupiny činností řadíte mezi takové, že působnost v jejich prospěch je ve veřejném zájmu?
- Jaké cílové skupiny by naopak měly být vyloučeny?
- Jsme schopni vyjmenovat činnosti, které jsou nesporně a bez dalšího přijímány jako veřejně prospěšné?

Zákonná úprava pojmu veřejné prospěšnosti
- Je potřeba upravovat pojem veřejné prospěšnosti zákonem?
- Stačí pojem zmínit v OZ obecně nebo má smysl jej podrobněji vymezit samostatným zákonem o VP?
- Pokud není třeba nový zákon, existují důvody pro úpravu existujících zákonů?
- Pokud ano pak kterých a v čem?
- Máte na mysli jiné otázky?

-------------------------------------------------------------
Statut veřejné prospěšnosti

Pojetí podle návrhu OZ
- Hlavní znaky nositele statutu – viz §115 návrhu OZ (nové znění)
- Je pro přiznání statutu VP nutné, aby byl dodržen princip nerozdělování výnosů z činnosti osobám spjatým s držitelem statutu?
- Je rovnost v přístupu k veřejně prospěšným činnostem (k účasti na nich) nezbytným znakem pro přiznání statutu VP?
- Pokud ano, je možné rovnost jakkoli podmiňovat?
- Je dostačující vymezit nositele statutu právní formou?
- Které právní formy by měly statut získat ze zákona?
- Je nutné, aby se každá právnická osoba sama ucházela o to, aby jí byl přiznán statut VP?
- Máte na mysli jiné otázky?

Co se statutem VP souvisí
- Je třeba veřejnou prospěšnost podporovat nebo ji lze pouze předpokládat?
- Jaké výhody by měly být na statut VP výslovně vázány?
- Je třeba s výhodami spojovat specifické povinnosti?
- Které povinnosti by měly být vyžadovány od držitelů statutu VP (jejich plnění očekáváno od držitele)?
- Máte na mysli jiné otázky?

Přiznávání a ověřování statutu VP
- Je třeba ověřovat náležitosti související s činností právnické osoby ve vztahu k přiznání statutu VP takové osobě?
- Pokud ano, jaké nástroje kontroly jsou přiměřené a přípustné?
- Měl by existovat mechanizmus odejímání statutu VP?
- Jaká jsou rizika spojování výhod s přiznáváním a odejímáním statutu VP?
- Máte na mysli jiné otázky?

Zkušenosti ze zahraničí
- V USA se používají tzv. testy pro přiznání výhod vyplývajících z veřejné prospěšnosti.
-- Lze uvést příklady takových testů?
-- Mají takové testy smysl v našem prostředí?
- V Maďarsku rozlišují veřejně prospěšné činnosti výčtově a výhody s nimi spojené jsou odstupňovány podle jejich významu.
-- Je podobný přístup u nás potřebný?
-- Můžeme uvést příklady rozlišení výhod podle významnosti veřejné prospěšnosti?
- Víte o jiných příkladech, které by nás mohly inspirovat?

========================================================================
Další postup projednávání

2. seminář - v Praze v březnu 2005 k přínosu statutu VP pro jeho nositele:
- Vztah statutu VP
-- k daňovým zákonům
-- k veřejným rozpočtům
-- veřejným sbírkám
-- k právu EU
- Povinnosti držitele statutu VP
-- Úpravy statutárních dokumentů
-- Transparentnost hospodaření
-- Výroční zprávy

3. seminář - v Praze v dubnu 2005 k problematice statutu VP
- Procedura přiznávaní a odejímání statutu VP
- Variantní řešení otázky složení a pravomocí orgánu udělujícího statut VP
- Práce na variantách zásad zákona o VP
- Projednání návrhů s veřejností
- Posouzení návrhů z mezinárodního hlediska
- Příprava a publikace výsledného návrhu
- Připomínkové řízení v občanském sektoru

=======================================================================
V Praze dne 5. prosince 2004

Zpracoval Petr Pajas (AAILS, ISEA), Lenka Deverová, advokátka, Praha 5/12/2004.

=======================================================================
Poznámky:

1) Navržené vymezení je zjevně příliš omezující, vylučuje např. činnosti vzdělávací, práce s mládeží, sociální péči, občanské poradenství, ochranu přírody a historických nebo technických památek a péči o ně, a mnohé další oblasti. Použití slova “zejména” není z hlediska praxe dostačující k označení vyjmenovaných polí působnosti jako otevřeného seznamu. Proto doporučení nové úpravy.
2) Minimálně ve výkladu k zákonu je třeba uvést, že podmínky předem stanovené mohou zahrnovat I vymezení osob předem určené obecně otevřené kategorie, na které lze po jejich splnění uplatnit např. možnost poskytnout jim jmenovitě stipendium nebo úlevu. Otázkou zůstává, zda lze i takový výklad použít např. pro rozlišení školného pro studenty nebo klienty tuzemské a zahraniční a pod.
3) Doplnit slova “nebo pro dosažení těch obecně prospěšných cílů”
4) Za slovo “sama” doplnit slova “takto jedná a”
5) Otázka: Má se na mysli jakékoli právnická osoba podávající návrh, nebo ta, jíž se návrh týká? Srozumitelnější a jednoznačnější se mi jeví text “Právnická osoba může požádat o zápis svého statutu obecné prospěšnosti do veřejného rejstříku, pokud jí byl příznán ze zákona nebo na základě rozhodnutí zákonem určeného orgánu.”P
6) Pro sjednocení pojmů se patří slovo “veřejné” nahradit slovem “obecné”.
7) ve smyslu zákona č. 248/1995 Sb v pozdějším znění.
8) Vložení slov “… stanovených v zákládacím dokumentu statutárním orgánem takové právnické osoby … a po dobu nejméně šesti měsců …” vychází z požadavku, aby změny podmínek poskytování služeb a podpory podléhaly pravidlům stanoveným při jejím zakládání a aby je nebylo možné snadno účelově měnit. O lhůtě minimální platnosti je možné vest další diskuse, ale polovina účetního období se navrhovateli jeví jako dostatečná jak k zajištění stability podmínek pro veřejnost, tak pro nezbytnou pružnost vůči vnějším podmínkám.
9) Ustanovení podle písmene c) zajisté nevylučuje výplatu mzdy zaměstnancům a dalších odměn ve smyslu zákoníku práce. Měly by ovšem být vypláceny v souladu s uzavřenou pracovní smlouvou nebo jinou smlouvou o provedení práce nebo poskytnutí služby a takové smlouvy by neměly obsahovat ustanovení umožňující rozdělení podílů na zisku za ukončené účetní období.
10) nebo na základě rozhodnutí samosprávných orgánů územního celku , na němž má právnická osoba své sídlo a na němž výlučně působí,
11) Viz “Model Provisions for Laws Affecting Public Benefit Organizations”, ICNL, Washington DC, January 2002 - Model PBO Prov Final.doc.
12) Viz ICNL: On Public Benefit NGOs, Conference Regulating Civil Society, Budapest, 1999 and ICNL: On Tax Laws for NGO sin USA, Conference Regulating Civil Society, Budapest, 1999
13) Viz Petr Pajas: K problematice veřejné prospěšnosti, CDSP, Praha 1999

======================================================================= Petr Pajas, Lenka Deverová

DISKUSE - KOMENTÁŘE:


-
-

Logo Econnectu Easy CONNECTion - snadné spojení mezi lidmi, kteří mění svět
Webhosting, webdesign a publikační systém Toolkit - Econnect
NAVRCHOLU.cz Econnect,o.s.; Českomalínská 23; 160 00 Praha 6; tel: 224 311 780; econnect@ecn.cz