Úřady ani soudy se ještě nenaučily pracovat s veřejností

26. 5. 2005 - PRAHA [Zelený kruh]

Občanům jsou běžně protiprávně odepírány informace o životním prostředí, úřady nedodržují lhůty ve správních řízeních a soudy zasahují pomalu a bez ambicí učinit nápravu. To jsou závěry zprávy Zeleného kruhu o stavu implementace Aarhuské úmluvy v České republice.

Aarhuskou úmluvu - klíčovou mezinárodní smlouvu o občanských právech na informace o znečištění nebo vyjadřovat se k velkým projektům – ratifikovalo 35 zemí z Evropy a Asie, včetně Evropské unie. Česká republika ji ratifikovala v roce 2004 a je pro ni závazným dokumentem. „Smyslem úmluvy je posílit úlohu veřejnosti a ekologických organizací. Dohlížejí na to, aby byly dodržovány zákony a rozhodovalo se co nejšetrněji k přírodě a životnímu prostředí. U nás je však jejich role stále zpochybňována,“ konstatuje Zuzana Drhová, ředitelka Zeleného kruhu a označuje politický tlak na omezování účasti veřejnosti a slabou právní ochranu za největší slabiny současné české praxe.

Ze Zprávy vyplývá, že se úřady ještě nenaučily s veřejností pracovat. Neumějí ji včas oslovit, vyjednávat a zapracovávat její podněty a připomínky. Nemají také jasný výklad, co je informace o životním prostředí a zda vedou řízení podle zákona o právu na informace (právo na informace má každý) či např. podle stavebního zákona (právo na informace mají jen účastníci řízení).

Soudy jsou pak pomalé, zaměřují se pouze na procesní nedostatky, a protože se nevyužívá odkladný účinek, i když soud rozhodne ve prospěch občanského sdružení, bývá už pozdě, protože stavba stojí.

Senátorka Seitlová k tomu řekla: „Účast veřejnosti na rozhodování vede k jeho transparentnosti, posiluje kvalitu rozhodnutí, ale zejména je nástrojem a pojistkou proti korupci.“

Pavel Černohous z Ateliéru pro životní prostředí řekl: „Úmluva uznává právo lidí na příznivé životní prostředí a proto zavazuje smluvní strany – státy, které se k úmluv připojily – aby daly lidem nástroje, jak toto své právo chránit; konkrétně právo na informace o životním prostředí, právo účastnit se rozhodování o věcech zasahujících do životního prostředí a konečně právo na soudní ochranu výše uvedených práv.“

Publikace je ke stažení na www.ucastverejnosti.cz

Více informací:
Zuzana Drhová, tel. 777 230 356, 222 51 71 43
Jitka Seitlová, 581 205 600, e-mail: seitlovaj@senat.cz

============================================
Zpráva o naplňování Aarhuské úmluvy - souhrn

Podpis Aarhuské úmluvy Českou republikou byl v roce 1998 významným počinem. Již v průběhu ratifikačního procesu došlo k významným změnám, zejména v oblasti legislativy. Došlo k přijetí zákona o právu na informace o životním prostředí (1998), o svobodném přístupu k informacím (1999), nového zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, zákona o strategickém posuzování (SEA) či novely soudního řádu správního (2003). Samotná ratifikace se však oddalovala, a to zejména díky odmítavému postoji významné části Parlamentu ČR. Původní závazek ratifikovat úmluvu v roce 2001 byl tak o 3 roky odložen a Česká republika Aarhuskou úmluvu ratifikovala až v roce 2004. Samotná ratifikace a přijetí potřebných zákonů však nejsou zárukou dobré praxe. Nevládní organizace připravily v roce 2005 první zprávu o implementaci Aarhuské úmluvy v ČR. Vychází z každodenních zkušeností jejich i jednotlivých občanů a poukazuje na obtíže, na které během své činnosti a uplatňování práv na přístup k informacím, účast na rozhodování a právní ochranu nejčastěji narážejí.

Česká republika splnila nutné podmínky k tomu, aby formálně plnila požadavky Aarhuské úmluvy:

* Právo na informace naplňují zákony o právu na informace o životním prostředí (č. 123/1998 Sb) a zákon o svobodném přístupu k informacím (č. 106/1999 Sb).

* Právo na účast veřejnosti naplňují zákon o posuzování vlivů na životní prostředí (EIA, č. 100/2001), zákon o posuzování vlivu koncepcí na životní prostředí (SEA, č.93/2004) a zákon o ochraně přírody a krajiny (č. 114/1992 Sb.), na jehož základě se mohou stát občanská sdružení působící v ochraně přírody účastníky správních řízení. Možnost veřejných konzultací a účasti občanských sdružení ve správních řízeních je zapracována také do zákona o vodách (č. 254/2001 Sb.), zákona o prevenci závažných havárií (č. 353/ 1999 Sb.) či zákona o integrované prevenci a omezování znečištění (IPPC, č. 76/2002).

* Právo na přístup k soudní ochraně je v České republice upraveno pouze obecně v zákoně č. 150/2002, soudním řádu správním. Výklad soudů o tom, kdo má právo podat podle této zákonné normy žalobu , je nejednotný. Stále převládá praxe, že žalovat mohou pouze občanská sdružení, pokud ve správním řízení, jehož se účastnily, byla porušena jejich procesní práva, a to takovým způsobem, že to podle soudu mohlo způsobit nezákonné rozhodnutí.

Konzultace s veřejností při tvorbě nových zákonů nejsou v ČR dostatečně zakotveny. Ministerstvo životního prostředí - v souvislosti s Aarhuskou úmluvou přijalo vnitřní směrnici, která stanovuje postup při přípravě nových zákonů, včetně konzultací s nevládními organizacemi, a která je prezentována jako příklad dobré praxe. Ostatní úřady však podobnou praxi nezavedly.

================
Problémy s implementací

Nevládní organizace narážejí při své činnosti na řadu obtíží, které souvisí se špatným uváděním výše zmíněných zákonů do praxe.

1. Přístup k informacím

- V praxi bývá zneužívána skutečnost, že není jasný výklad pro to, zda požadovanou informaci lze zpřístupnit na základě zákona o právu na informace (které má každý) či odepřít na základě stavebního zákona, kde má právo na informace pouze účastník řízení.
- V praxi se vedou spory, co je a co není informace o životním prostředí.
- Nejasná pravidla pro zpoplatňování vyhledávání informace dle zákona č. 106/1999 Sb. umožňují napočítávat neúměrně vysoké částky. To samé se týká kopírování dokumentů.
- Jako hlavní slabina současné praxe se ukazuje nedostatečná právní ochrana k článku 4 a žádné sankce pro úředníky

Soudní přezkum je pomalý a neúčinný.
Přístup k informacím má sloužit (také) jako nástroj veřejné kontroly státní moci, jako nástroj prosazování příznivého životního prostředí a také má povzbuzovat občany k vlastní aktivitě při ochraně a vytváření zdravého životního prostředí. Aby tento nástroj fungoval a získávání informací mělo smysl, je potřeba, aby je žadatel dostal pokud možno co nejdříve. Proto i soudní ochrana musí být rychlá. To, že soud dá běžně až po několika letech žalobci za pravdu, bývá často již pozdě — informace již není aktuální.

Soudní rozhodnutí o protiprávním odmítnutí informace navíc není zárukou, že se žadatel k odmítané informaci dostane. Soud jen zruší rozhodnutí, kterým odvolací orgán potvrdil zamítnutí žádosti o informaci a vrátí věc nazpět k řízení tomu, kdo informaci nechce poskytnout. Příkladem je Hlavní město Praha, které po prohraném soudu řeklo, že žádné řízení o (ne)poskytnutí informace už ani vést nemůže, neboť lhůta pro poskytnutí (počítaná od podání žádosti) již dávno vypršela a že by tedy jednalo v rozporu se zákonem, kdyby nyní, po uplynutí lhůty, informaci poskytlo.

Chcete si udělat kopii? Zakázáno!
Zejména na stavebních úřadech se rozmáhá praxe odpírání kopírování neutajovaných listin, dokonce i těch, jež jsou vyvěšeny na úřední desce – ač je to v přímém rozporu se zákonem. Občanovi úředník poručí, aby si vypisoval, že mu nic neokopíruje. Pokud si občan přinese digitální fotoaparát, úředníci mu zabrání ofotografovat dokumenty - a to zcela protiprávně, když neexistuje zákon, který by zakazoval občanovi ofotografovat si neutajované texty. Obdobně úředníci soustavně desinterpretují autorský zákon v zájmu neposkytování informací, zejména kopií z dokumentací staveb.

2. Účast veřejnosti

- Nedostatky jsou ve včasném informování a vytipování dotčené veřejnosti a jejím přímém oslovení.
- Nejasné vyřizování připomínek veřejnosti, která se nedozví, jak (a proč) bylo s jejími připomínkami naloženo.
- Formalistní přístup úřadů. Občanům je sice na papíře dána možnost vyjádřit se, ovšem obsahem připomínek se úřady běžně nezabývají.
- Úřady běžně překračují zákonné lhůty.
- Politické snahy účast veřejnosti na rozhodování omezovat. A to změnou zákonů, či využíváním vlivu samosprávy na rozhodování státní správy na úrovni krajů a obcí.

3. Přístup k právní ochraně

- Restriktivní výklad legitimace, kdy soudy obvykle tvrdí, že žalované rozhodnutí musí zasáhnout do subjektivních práv žalobce, aby byla splněna podmínka pro úspěšné podání žaloby. A takový zásah se v případě občanského sdružení často nedá prokázat, neboť obvykle mohou úspěšně prokazovat pouze zásah do svých procesních práv.
- Obtížně napadnutelná věcná pochybení ve správních rozhodnutích. Veřejnost je nucena soustředit se na formální námitky proti postupu úřadů. Předmětem sporu je tak způsob, jakým se nakládalo s výhradami a nikoliv věc samotná.
- Nechuť soudů k přiznání odkladného účinku správní žaloby

Soudní přezkum nevede k účinné nápravě
Přezkum rozhodnutí má podle čl. 9 odst. 4 zajistit přiměřenou a účinnou nápravu. Tento požadavek není v české praxi naplňován. Přezkum i v případech, kdy je návrh žalobce úspěšný, nemá žádný dopad na stav věci. Neúměrně dlouho trvající soudní řízení a především nepřiznaný odkladný účinek žaloby způsobují, že úspěšný výsledek soudního sporu není žalobci k ničemu, neboť např. stavba již dávno stojí a orgány státní správy nenacházejí odvahu, aby tento rozsudek uvedly v život.

================
Návrhy a doporučení

1. Účinněji prosazovat principy účasti veřejnosti (včasnost, srozumitelnost, vypořádání připomínek) s využitím možnosti metodického vedení a proškolování pracovníků veřejné správy, jak při zapojování veřejnosti do procesů konzultací či správních řízení nejlépe postupovat (Best practice guide).

2. Otevřít proces tvorby zákonů pro veřejnost a jednotlivé společenské aktéry např. novelizací Legislativních pravidel vlády.

3. Posílit právní ochranu např. proškolením soudců. Ve spolupráci MŽP a MS lze zařadit environmentální problematiku do rámce školení a průběžného vzdělávání soudců.

4. Předcházet konfliktům tím, že se otevřou možnosti debaty mezi investory a místními občany již před zahájením formálních řízení – nejlépe podporou nezávislé mediace jako cesty k hledání konsensu.

5. Analyzovat dopady reformy veřejné správy (propojení státní správy a samosprávy na úrovni krajů a obcí) na kvalitu a nestrannost rozhodování v otázkách životního prostředí a navrhnout kroky pro nápravu.

================
(Úplné znění zprávy najdete na www.ucastverejnosti.cz)

Zelený kruh je asociací 26 nevládních neziskových organizací. Zajišťuje organizační zázemí oborové platformy, která zahrnuje významné ekologické organizace z celé ČR. Více www.zelenykruh.cz.

Zuzana Drhová

DISKUSE - KOMENTÁŘE: