Zákon o sociálních službách a jeho problémy

Systém sociálních služeb z hlediska právní úpravy nedoznal až do 1. ledna 2007 žádné změny, řídil se úpravou platnou před rokem 1989. Zákon znal vlastně pouze ústavní péči a pečovatelskou službu. Všechny ostatní služby, jako je osobní asistence, azylové domy, respitní péče, domy na půl cesty, stacionáře a jiné a jiné, které jsou poskytovány možná tisíci samosprávnými orgány, občanskými sdruženími, veřejně prospěšnými společnostmi, ale i podnikatelskými subjekty, byly provozovány bez právní úpravy podmínek, za kterých mohly být poskytovány, bez možnosti kontroly kvality služeb, bez jasného systému financování sociálních služeb, bez možnosti právního postihu zneužití svého postavení vůči klientům sociálních služeb.

Poznání nutnosti právní úpravy systému sociálních služeb byla už letitá a diskuse o zákonu o sociálních službách nás provázela nepochybně už více než deset let. Vracela se vždy v době, kdy se práce na přípravě zákona dostaly do takové fáze, že vzbuzovaly naději těch, kteří zákon netrpělivě očekávali, že konečně se přiblížila doba jeho přijetí. Takto můžeme sledovat na pozadí našeho polistopadového vývoje i vývoj při přípravě zákona o sociálních službách.

I. Zákon o sociálních službách: vývoj
II. Vymezení pojmů - služby sociální péče a služby sociální prevence
III. Problémy zákona o sociálních službách a návrhy řešení

První věcný záměr zákona o sociálních službách byl předložen poslanecké sněmovně v roce 1994. Tehdejší, pouze jednokomorový Parlament, projednával i věcné návrhy zákonů. Už tehdy věcný záměr zákona o sociálních službách byl Parlamentem odmítnut, protože neobsahoval individualizaci v přístupu ke klientovy, neměl zabudován příspěvek na péči a rovný přístup všech poskytovatelů sociálních služeb k veřejným prostředkům.

Po roce 1996 byla opět oživena diskuse o přípravě zákona, v tehdejší terminologii se jednalo o zákon sociální pomoci. Uskutečnila se schůzka předsednictva Vládního výboru pro zdravotně postižené občany s tehdejším premiérem V. Klausem a byly dohodnuty základní principy systémové změny sociálních služeb. Tyto principy byly více méně podobné těm principům, na kterých byl připravován současný zákon o sociálních službách. Tošovského vláda schválila věcný záměr zákona o sociální pomoci a MPSV prakticky dokončilo paragrafované znění zákona.

Bohužel nová vláda M. Zemana nepřijala principy, na kterých byl připraven zákon o sociální pomoci a prakticky zastavila práce na přípravě zákonné úpravy sociálních služeb. Je třeba dodat, že tehdejší exekutiva nebyla vystavena tlaku jak uživatelů tak i poskytovatelů sociálních služeb. Docházelo k vnitřním změnám v hnutí zdravotně postižených, které vedly k založení NRZP ČR. Až s novou exekutivou premiéra V. Špidly byly oživeny diskuse směřující k nezbytnosti právní úpravy sociálních služeb. Tyto diskuse měly různé peripetie a především Národní rada zdravotně postižených byla iniciátorem různých setkání, protestů a zase setkání, která vedla až k dohodě koaličních partnerů na schůzce dne 27. dubna loňského roku [2007]. Na tomto jednání došlo k dohodě o základních principech zákonné úpravy systému sociálních služeb. Na základě této dohody byl MPSV ČR připraven věcný záměr zákona o sociálních službách, který vláda schválila na svém jednání 20. října 2004.

Bohužel vláda sice věcný záměr zákona o sociálních službách schválila, ale s tím, že zákon bude platit až od 1. ledna 2007. Zákon o sociálních službách vyšel ve Sbírce zákonů dne 31. března 2006 a úplné znění lze najít v částce 37 pod číslem 108/2006 Sb.

Zákon o sociálních službách je účinný od 1. ledna 2007. Přestože zákon bývá často mylně považován za zákon pro osoby se zdravotním postižením, případně pro seniory, rozhodně tomu tak není: nárok na bezplatné poskytnutí základního sociálního poradenství o možnostech řešení nepříznivé sociální situace má každá osoba. Základní sociální poradenství poskytuje osobám potřebné informace přispívající k řešení jejich nepříznivé sociální situace.

Nemusí jít vždy jen o informace o sociálních službách, ale také o informace o možnostech získání finančních příspěvků či dávek, podmínkách důchodového pojištění aj. Součástí tohoto poradenství musí být i doporučení odborného poradenství, které je zaměřeno již na konkrétní skupinu osob a je poskytováno zejména v občanských poradnách, manželských a rodinných poradnách, poradnách pro seniory, poradnách pro osoby se zdravotním postižením, poradnách pro oběti trestných činů a domácího násilí; zahrnuje též sociální práci s osobami, jejichž způsob života může vést ke konfliktu se společností. Sociální poradenství je základní činností při poskytování všech druhů sociálních služeb; poskytovatelé sociálních služeb jsou vždy povinni tuto činnost zajistit. Základní sociální poradenství by mělo uživatele informovat o existujících typech sociálních služeb, které zákon nabízí. Základní sociální poradenství je povinen zajistit každý poskytovatel bezplatně.

* * *

Podle typu sociální situace rozlišujeme služby sociální péče, nebo služby sociální prevence.

Cílem služeb sociální péče je pomoci zajistit osobám jejich fyzickou a psychickou soběstačnost s cílem umožnit jim v nejvyšší možné míře zapojení do běžného života společnosti a v případech, kdy toto vylučuje jejich stav, zajistit jim důstojné prostředí a zacházení.

Služby sociální prevence napomáhají zabránit sociálnímu vyloučení osob, které jsou tímto ohroženy pro krizovou sociální situaci, životní návyky a způsob života vedoucí ke konfliktu se společností, sociálně znevýhodňující prostředí a ohrožení práv a oprávněných zájmů trestnou činností jiné fyzické osoby. Cílem služeb sociální prevence je napomáhat osobám k překonání jejich nepříznivé sociální situace a chránit společnost před vznikem a šířením nežádoucích společenských jevů.

Zákon upravuje následující formy služeb sociální péče:

Osobní asistence
Osobní asistence je terénní služba poskytovaná osobám, které mají sníženou soběstačnost z důvodu věku, chronického onemocnění nebo zdravotního postižení, jejichž situace vyžaduje pomoc jiné fyzické osoby. Služba se poskytuje bez časového omezení, v přirozeném sociálním prostředí osob a při činnostech, které osoba potřebuje.

Pečovatelská služba
Pečovatelská služba je terénní nebo ambulantní služba poskytovaná osobám, které mají sníženou soběstačnost z důvodu věku, chronického onemocnění nebo zdravotního postižení, a rodinám s dětmi, jejichž situace vyžaduje pomoc jiné fyzické osoby. Služba poskytuje ve vymezeném čase v domácnostech osob a v zařízeních sociálních služeb vyjmenované úkony.

Tísňová péče
Tísňová péče je terénní služba, kterou se poskytuje nepřetržitá distanční hlasová a elektronická komunikace s osobami vystavenými stálému vysokému riziku ohrožení zdraví nebo života v případě náhlého zhoršení jejich zdravotního stavu nebo schopností.

Průvodcovské a předčitatelské služby
Průvodcovské a předčitatelské služby jsou terénní nebo ambulantní služby poskytované osobám, jejichž schopnosti jsou sníženy z důvodu věku nebo zdravotního postižení v oblasti orientace nebo komunikace, a napomáhá jim osobně si vyřídit vlastní záležitosti. Služby mohou být poskytovány též jako součást jiných služeb.

Podpora samostatného bydlení
Podpora samostatného bydlení je terénní služba poskytovaná osobám, které mají sníženou soběstačnost z důvodu zdravotního postižení nebo chronického onemocnění, včetně duševního onemocnění, jejichž situace vyžaduje pomoc jiné fyzické osoby.

Odlehčovací služby
Odlehčovací služby jsou terénní, ambulantní nebo pobytové služby poskytované osobám, které mají sníženou soběstačnost z důvodu věku, chronického onemocnění nebo zdravotního postižení, o které je jinak pečováno v jejich přirozeném sociálním prostředí; cílem služby je umožnit pečující fyzické osobě nezbytný odpočinek.

Centra denních služeb
V centrech denních služeb se poskytují ambulantní služby osobám, které mají sníženou soběstačnost z důvodu věku, chronického onemocnění nebo zdravotního postižení, jejichž situace vyžaduje pomoc jiné fyzické osoby.

Denní stacionáře
V denních stacionářích se poskytují ambulantní služby osobám, které mají sníženou soběstačnost z důvodu věku nebo zdravotního postižení, a osobám s chronickým duševním onemocněním, jejichž situace vyžaduje pravidelnou pomoc jiné fyzické osoby.

Týdenní stacionáře
V týdenních stacionářích se poskytují pobytové služby osobám, které mají sníženou soběstačnost z důvodu věku nebo zdravotního postižení, a osobám s chronickým duševním onemocněním, jejichž situace vyžaduje pravidelnou pomoc jiné fyzické osoby.

Domovy pro osoby se zdravotním postižením
V domovech pro osoby se zdravotním postižením se poskytují pobytové služby osobám, které mají sníženou soběstačnost z důvodu zdravotního postižení, jejichž situace vyžaduje pravidelnou pomoc jiné fyzické osoby.
Nezaopatřeným dětem se v domovech pro osoby se zdravotním postižením poskytuje osobní vybavení, drobné předměty běžné osobní potřeby a některé služby s přihlédnutím k jejich potřebám. Osobním vybavením se rozumí prádlo, šatstvo a obuv; některými službami se rozumí stříhání vlasů, holení a pedikúra. Nezaopatřenost dítěte se pro účely tohoto zákona posuzuje podle zákona o státní sociální podpoře.
V domovech pro osoby se zdravotním postižením může být vykonávána ústavní výchova podle zvláštních právních předpisů. Pro výkon ústavní výchovy v domovech pro osoby se zdravotním postižením platí přiměřeně ustanovení o právech a povinnostech dětí umístěných ve školských zařízeních pro výkon ústavní výchovy podle zvláštního právního předpisu.

Domovy pro seniory
V domovech pro seniory se poskytují pobytové služby osobám, které mají sníženou soběstačnost zejména z důvodu věku, jejichž situace vyžaduje pravidelnou pomoc jiné fyzické osoby.

Domovy se zvláštním režimem
V domovech se zvláštním režimem se poskytují pobytové služby osobám, které mají sníženou soběstačnost z důvodu chronického duševního onemocnění nebo závislosti na návykových látkách, a osobám se stařeckou, Alzheimerovou demencí a ostatními typy demencí, které mají sníženou soběstačnost z důvodu těchto onemocnění, jejichž situace vyžaduje pravidelnou pomoc jiné fyzické osoby. Režim v těchto zařízeních při poskytování sociálních služeb je přizpůsoben specifickým potřebám těchto osob.

Chráněné bydlení
Chráněné bydlení je pobytová služba poskytovaná osobám, které mají sníženou soběstačnost z důvodu zdravotního postižení nebo chronického onemocnění, včetně duševního onemocnění, jejichž situace vyžaduje pomoc jiné fyzické osoby. Chráněné bydlení má formu skupinového, popřípadě individuálního bydlení.

Sociální služby poskytované ve zdravotnických zařízeních ústavní péče
Ve zdravotnických zařízeních ústavní péče se poskytují pobytové sociální služby osobám, které již nevyžadují ústavní zdravotní péči, ale vzhledem ke svému zdravotnímu stavu nejsou schopny se obejít bez pomoci jiné fyzické osoby a nemohou být proto propuštěny ze zdravotnického zařízení ústavní péče 25) do doby, než jim je zabezpečena pomoc osobou blízkou nebo jinou fyzickou osobou nebo zajištěno poskytování terénních nebo ambulantních sociálních služeb anebo pobytových sociálních služeb v zařízeních sociálních služeb.

Formy služeb sociální prevence, které zákon upravuje:

Raná péče
Raná péče je terénní, popřípadě ambulantní služba poskytovaná dítěti a rodičům dítěte ve věku do 7 let, které je zdravotně postižené, nebo jehož vývoj je ohrožen v důsledku nepříznivé sociální situace. Služba je zaměřena na podporu rodiny a podporu vývoje dítěte s ohledem na jeho specifické potřeby.

Telefonická krizová pomoc
Služba telefonické krizové pomoci je terénní služba poskytovaná na přechodnou dobu osobám, které se nacházejí v situaci ohrožení zdraví nebo života nebo v jiné obtížné životní situaci, kterou přechodně nemohou řešit vlastními silami.

Tlumočnické služby
Tlumočnické služby jsou terénní, popřípadě ambulantní služby poskytované osobám s poruchami komunikace způsobenými především smyslovým postižením, které zamezuje běžné komunikaci s okolím bez pomoci jiné fyzické osoby.

Azylové domy
Azylové domy poskytují pobytové služby na přechodnou dobu osobám v nepříznivé sociální situaci spojené se ztrátou bydlení.

Domy na půl cesty
Domy na půl cesty poskytují pobytové služby zpravidla pro osoby do 26 let věku, které po dosažení zletilosti opouštějí školská zařízení pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy, popřípadě pro osoby z jiných zařízení pro péči o děti a mládež, a pro osoby, které jsou propuštěny z výkonu trestu odnětí svobody nebo ochranné léčby. Způsob poskytování sociálních služeb v těchto zařízeních je přizpůsoben specifickým potřebám těchto osob.

Kontaktní centra
Kontaktní centra jsou nízkoprahová zařízení poskytující ambulantní, popřípadě terénní služby osobám ohroženým závislostí na návykových látkách. Cílem služby je snižování sociálních a zdravotních rizik spojených se zneužíváním návykových látek.

Krizová pomoc
Krizová pomoc je terénní, ambulantní nebo pobytová služba na přechodnou dobu poskytovaná osobám, které se nacházejí v situaci ohrožení zdraví nebo života, kdy přechodně nemohou řešit svoji nepříznivou sociální situaci vlastními silami. Na základě rozhodnutí o vykázání ze společného obydlí nebo zákazu vstupu do něj vydaného podle zvláštního právního předpisu, je osobě ohrožené násilným chováním vykázané osoby nabídnuta pomoc do 48 hodin od doručení opisu tohoto rozhodnutí. V tomto případě je součástí služby koordinace pomoci poskytované orgány veřejné správy a dalšími právnickými a fyzickými osobami osobě ohrožené útokem.

Nízkoprahová denní centra
Nízkoprahová denní centra poskytují ambulantní, popřípadě terénní služby pro osoby bez přístřeší.

Nízkoprahová zařízení pro děti a mládež
Nízkoprahová zařízení pro děti a mládež poskytují ambulantní, popřípadě terénní služby dětem ve věku od 6 do 26 let ohroženým společensky nežádoucími jevy. Cílem služby je zlepšit kvalitu jejich života předcházením nebo snížením sociálních a zdravotních rizik souvisejících se způsobem jejich života, umožnit jim lépe se orientovat v jejich sociálním prostředí a vytvářet podmínky k řešení jejich nepříznivé sociální situace. Služba může být poskytována osobám anonymně.

Noclehárny
Noclehárny poskytují ambulantní služby osobám bez přístřeší, které mají zájem o využití hygienického zařízení a přenocování.

Služby následné péče
Služby následné péče jsou terénní služby poskytované osobám s chronickým duševním onemocněním a osobám závislým na návykových látkách, které absolvovaly ústavní léčbu ve zdravotnickém zařízení, absolvovaly ambulantní léčbu nebo se jí podrobují, nebo osobám, které abstinují.

Sociálně aktivizační služby pro rodiny s dětmi
Sociálně aktivizační služby pro rodiny s dětmi jsou terénní, popřípadě ambulantní služby poskytované rodině s dítětem, u kterého je jeho vývoj ohrožen v důsledku dopadů dlouhodobě krizové sociální situace, kterou rodiče nedokáží sami bez pomoci překonat, a u kterého existují další rizika ohrožení jeho vývoje.

Sociálně aktivizační služby pro seniory a osoby se zdravotním postižením
Sociálně aktivizační služby jsou ambulantní, popřípadě terénní služby poskytované osobám v důchodovém věku nebo osobám se zdravotním postižením ohroženým sociálním vyloučením.

Sociálně terapeutické dílny
Sociálně terapeutické dílny jsou ambulantní služby poskytované osobám se sníženou soběstačností z důvodu zdravotního postižení, které nejsou z tohoto důvodu umístitelné na otevřeném ani chráněném trhu práce. Jejich účelem je dlouhodobá a pravidelná podpora zdokonalování pracovních návyků a dovedností prostřednictvím sociálně pracovní terapie.

Terapeutické komunity
Terapeutické komunity poskytují pobytové služby i na přechodnou dobu pro osoby závislé na návykových látkách nebo osoby s chronickým duševním onemocněním, které mají zájem o začlenění do běžného života.

Terénní programy
Terénní programy jsou terénní služby poskytované osobám, které vedou rizikový způsob života nebo jsou tímto způsobem života ohroženy. Služba je určena pro problémové skupiny osob, uživatele návykových látek nebo omamných psychotropních látek, osoby bez přístřeší, osoby žijící v sociálně vyloučených komunitách a jiné sociálně ohrožené skupiny. Cílem služby je tyto osoby vyhledávat a minimalizovat rizika jejich způsobu života. Služba může být osobám poskytována anonymně.

Sociální rehabilitace
Sociální rehabilitace je soubor specifických činností směřujících k dosažení samostatnosti, nezávislosti a soběstačnosti osob, a to rozvojem jejich specifických schopností a dovedností, posilováním návyků a nácvikem výkonu běžných, pro samostatný život nezbytných činností alternativním způsobem využívajícím zachovaných schopností, potenciálů a kompetencí. Sociální rehabilitace se poskytuje formou terénních a ambulantních služeb, nebo formou pobytových služeb poskytovaných v centrech sociálně rehabilitačních služeb.

Na všechny služby sociální péče a na služby poskytované Azylovými domy , Domy napůl cesty a Terapeutickými komunitami musí být vždy uzavřena písemná smlouva. Písemně musí být smlouva uzavřena na žádost některé ze smluvních stran i v případě poskytování Rané péče, Tlumočnických služeb, Sociálně aktivizačních služeb pro rodiny s dětmi a Sociální rehabilitace.

* * *

Zákon je v platnosti rok a objevuje se řada problémů. Je tu podstatný nárůst výdajů na platbu příspěvků na péči. Vyšší výdaje jsou logické a daly se již předem predikovat. Tím, že vznikla nová dávka pro osoby se zdravotním postižením, která je v nějaké přijatelné hodnotě, logicky se o tuto dávku přihlásili i lidé, kteří dříve žádnou dávku nepobírali. Splňují příslušné požadavky, a tak je jim tato dávka přiznávána.

Na druhé straně se ukazuje, že především v prvním stupni a částečně i v druhém stupni závislosti je tato dávka možná příliš vysoká pro spektrum služeb, které je těmto lidem poskytováno. Stačí jim často dovoz oběda, případně zajistit nákup a ostatní služby nepotřebují. Pravděpodobně dojde k úpravám v tom prvém a druhé stupni, ale ne v takovém smyslu, že by se dávka snížila, ale patrně bude zvolena kombinace mezi finančním plněním a voucherem. MPSV ČR navrhuje zavedení voucherů u dvou nejnižších stupňů příspěvku na péči. Je třeba však upozornit na to, že zavedení poukázek na služby povede k upřednostnění sociálních služeb poskytovaných různými agenturami před péčí v rodinách. S tímto principem se Národní rada osob se zdravotním postižením ČR nemůže smířit.

Další problém je v nedostatečné výši příspěvku na péči u osob s velmi těžkým zdravotním postižením, tedy lidí, kteří spadají do čtvrtého stupně míry závislosti. Ukazuje se, že částka je nedostatečná a Národní rada bude usilovat o to, aby byla navýšena – organizace každopádně bude trvat na tom, aby ve třetím a čtvrtém stupni bylo zachováno finanční plnění v hotovosti, protože tito lidé používají většinu svých finančních prostředků k nákupu služeb a jsou na pečovatelských službách závislí, nemohou bez nich existovat, takže v tomto případě použití prostředků na jiné účely než nákup služeb téměř nepřipadá v úvahu.

Ukazuje se, že dalším velkým problémem je zajištění finančních prostředků pro poskytovatele služeb. Současný jednoroční grantový systém nedává dostatečnou jistotu poskytovatelům, není jisté, že jejich služby budou existovat i v příštím roce. V důsledku toho nemají poskytovatelé služeb možnost investovat do rozvoje svých služeb. Proto je také síť sociálních služeb nedostatečná. Téměř se nerozvíjí terénní sociální služby. V této oblasti musí dojít k úpravě zákona, a to tak, že buď přejdeme na víceleté granty, nebo musí dojít k úhradě za jednotlivé realizované úkony tak, jako tomu je ve zdravotnictví. Pokud by zůstal zachován současný stav, fungovala by pouze velká sociální zařízení lůžkového typu, protože těm si nikdo nedovolí peníze nedat. U terénních služeb je nebezpečí, že peníze nebudou poskytnuty nebo pouze v podstatně menší výši. Terénní služby lze částečně kompenzovat jiným způsobem, ale když peníze neobdrží domov seniorů, tak by bylo jen těžko možné zajistit pro desítky lidí, kteří tam žijí, služby jiným způsobem.

Terénní sociální služby chce NRZP posílit, protože základní idea zákona, že služby mají být poskytnuty klientům v jejich přirozeném prostředí, musí být nějakým způsobem i motivačně zvýhodněna a zapracována ve formě určitých preferencí terénních sociálních služeb do samotného zákona.

Současně se uvažuje také o přiznání určité míry závislosti osobám, které musí dodržovat přísné diety a životní režim. Jedná se především o děti s tímto onemocněním, je nutné zajistit, aby jeden z rodičů mohl zůstat s dítětem doma. V současnosti je to vážný problém, který mnoha rodinám komplikuje život.

Další úprava zákona by se konečně měla týkat také přechodu pravomocí v dotačním řízení pro poskytovatele sociálních služeb na kraje, které by měly ve své kompetenci celý systém tvorby sítě sociálních služeb a finančních transferů. Zákon by měl určit parametry, které musí kraje dodržovat, abychom se nedostali do situace, kdy každý kraj bude podporovat rozdílným způsobem sociální služby a jejich kvalita bude rozdílná. Mohli bychom se dostat do situace Rakouska, kde se lidé, kteří potřebují sociální služby, stěhují z jedné spolkové země do druhé.

Václav Krása, předseda NRZP ČR