Daňové asignace - přínos, či riziko?

9. 6. 2004 - [Občanské noviny]

Zhruba před rokem proběhla na stránkách Grantisu krátká zajímavá diskuse o daňových asignacích. Názory si v ní vyměnili Simona Škarabelová, Ekonomicko-správní fakulta brněnské Masarykovy univerzity, jež upozorňovala na negativa asignací, a Jiří Müller, Vzdělávací nadace Jana Husa, který je jejich zastáncem. Simona Škarabelová ve svém článku "Jednoprocentní daňová asignace" (Grantis 3/2003) ukazuje na neudržitelnost stavu, kdy jsou jako hlavní argumenty pro zavedení asignací užívány odkazy na řadu zemí, kde již asignace "fungují", a nevede se podstatná diskuse o ekonomických přínosech a nákladech daňových asignací. Zároveň argumentuje, že asignace jsou cizorodým prvkem v daňovém systému a že z dlouhodobého hlediska by bylo pro české "neziskovky" o mnoho přínosnější, kdyby zaměřily svou energii na rozvoj firemního a individuálního dárcovství.

Jiří Müller ve své reakci "Lidé nepřinášejí oběť" (Grantis 05/2003) mj. argumentuje tak, že přínos asignací nezáleží především v množství peněz, jež "neziskovkám" přinesou, ale zejména v masové účasti občanů na financování neziskových organizací. Zároveň připouští, že jsou pro něj asignace tématem politickým, neboť představují obohacení systému zastupitelské demokracie o možnost přímého rozhodování občanů o distribuci malé části státního rozpočtu. Dále také upozorňuje na skutečnost, že asignace vytvářejí nové vazby a prostor pro dlouhodobé zlepšování komunikace mezi občany a neziskovými organizacemi. Svou reakci končí zmínkou o tom, že v českém právním řádu není definován statut veřejné prospěšnosti a že se tak daňové asignace mohou dostat do rukou organizací s diskutabilní veřejnou prospěšností.

V dalším textu se záměrně vyhýbám ekonomickým úvahám, jakož i obecnějšímu zamyšlení nad výší daňového zatížení v ČR. Vědomě zužuji celou problematiku na následující dvě otázky: 1. Přispějí asignace, budou-li prosazeny, ke zlepšení finanční situace českých "neziskovek"? 2. Přispějí asignace, budou-li prosazeny, k rozvoji filantropie v Čechách a na Moravě? Než se ale pokusíme o odpověď, budeme se muset podívat podrobněji na mnohé aspekty asignací, včetně jejich očekávaných přínosů, předvídatelných rizik a možných negativních dopadů.

Povaha daňových asignací

Především je důležité si uvědomit, že daňové asignace nejsou filantropií, ale daňovou redistribucí s podílem přímého rozhodování daňových poplatníků. Co to prakticky znamená? Zejména to, že finanční prostředky získané z daňových asignací by neziskové organizaci přišly na účet od finančního úřadu a že by se fakticky jednalo o formu dotace ze státního rozpočtu. "Neziskovka" se nedozví, kteří daňoví poplatníci asignovali v její prospěch, ani kolik jich celkem bylo. Kontrolovat nakládání s asignovanou částkou bude stát prostřednictvím finančního úřadu.

Přímý podíl občanů?

Přímý podíl občanů na rozhodování o malé části státního rozpočtu a legitimita neziskových organizací je lákavý motiv, jenž vzbuzuje mnohé sympatie. Pro neziskové organizace by asignace byly navíc i jakýmsi potvrzením jejich tak často diskutované legitimity. Pokud by se rozhodla asignovat velká část populace, dala by tím zřetelně najevo, že považuje občanské organizace za důležitou a potřebnou součást života společnosti. Jednotlivé organizace by se jistě předháněly v tom, která získá největší podíl na celkové asignované částce, a výsledky by pak byly interpretovány jako výraz potřebnosti a důvěryhodnosti těch, kteří výrazně uspěli.

Asignace jako nástroj komunikace?

Příklad Slovenska ukazuje, že nevládní organizace začaly díky asignacím výrazněji komunikovat (rozuměj žádat daňové poplatníky o asignační příspěvek) s veřejností. To je pozitivní. Jiná zkušenost ze Slovenska však vede k zamyšlení. Tamní "neziskovky" začaly masově oslovovat veřejnost s žádostí "darujte nám 1%". Tím bohužel přispěly k zamlžení pojmů a podkopávají své šance získat další finance, tentokrát formou skutečných darů. Může se stát, že až budou slovenští občané příště osloveni s žádostí o dar, tak si řeknou, vždyť já už jsem daroval. (Nedaroval, pouze jsem poukázal 1% své daňové povinnosti jinam než do státní pokladny.) Ještě horší komunikační strategii jsem však zaznamenal v Maďarsku. Na webové stránce věnované propagaci daňových asignací jsem nalezl následující argument: "Asignace jsou novou formou filantropie, kdy dárce může konat dobro a nemusí přitom obětovat žádnou část svého příjmu." Těžko si představit horší rozmlžení pojmů a větší podkopání šancí na rozvoj filantropie.

Budování vztahu s dárci?

Vzhledem k tomu, že se neziskové organizace nedozví, kdo jim 1 % své daně z příjmu poskytl, byly by na tom v případě asignací obdobně jako organizátoři veřejných sbírek. Pokud neznáme jména těch, kteří asignovali či vhodili do kasičky dvacetikorunu, nemůžeme s nimi navázat vztah a postupně ho kultivovat směrem k dlouhodobé a pravidelné podpoře. Umím si sice představit neadresnou komunikaci typu děkovacího inzerátu v novinách všem, kteří asignovali, ale to je žalostně málo, pokud organizace usiluje o vytvoření stálé základny dárců.

Možná záminka ke snížení dotací či daňových výhod

Zamysleme se nad tím, jak obtížné asi bude asignace prosadit v situaci, kdy politici musejí lepit stále se zvětšující rozpočtové díry sociálního státu. Je veřejným tajemstvím, že ten, kdo přichází do vlády s návrhem na nové veřejné výdaje (a těmi jsou i asignace, neboť snižují daňové příjmy státní pokladny ve prospěch podpory veřejně prospěšných činností), musí jedním dechem navrhnout, kde bude nový veřejný výdaj či daňový výpadek kompenzován. Zde samozřejmě hrozí riziko, že prosazení daňových asignací bude automaticky kompenzováno snížením ministerských dotací na činnost nevládních organizací.

Asignace se mohou stát také záminkou ke zrušení daňových výhod při poskytnutí daru aneb ztráta motivace pro dárcovství. Scénář zasluhující naši pozornost nabízí příklad Slovenska.

Na Slovensku mají neziskové organizace od letošního roku k dispozici dvouprocentní asignaci pro jednotlivce i firmy. Stát však nelenil a zároveň s tím úplně zrušil daňovou motivaci pro dárce - firmy i jednotlivce. Slovenští dárci si tedy již nemohou snižovat základ daně z příjmu o hodnotu poskytnutých darů. Přitom až do loňského roku používali obdobnou daňovou motivaci jako dárci v ČR. Slovenské firmy si mohly snížit základ daně z příjmu až do výše dvou procent daňového základu, jednotlivci pak až do výše desetiprocentní. O mnoho lépe na tom z tohoto pohledu nejsou po prosazení asignací a zákona o veřejné prospěšnosti ani neziskové organizace v Polsku. Dříve si jednotlivci (fyzické osoby) mohli snížit základ daně při poskytnutí daru až o deset procent. Od tohoto roku si však mohou odečíst maximálně 350 zlotých, tj. necelých dva a půl tisíce korun.

Slovenské (a do jisté míry i polské) neziskové organizace se tak ocitly v nezáviděníhodné situaci - ukrojily sice o trochu více z koláče veřejného financování, ale zcela přišly o systémový finanční nástroj, jímž stát až doposud dával občanům a firmám najevo, že dar a dobrovolný podíl na financování obecně prospěšných činností jsou společensky vítané a žádoucí, neboť neodmyslitelně patří ke svobodné společnosti a životu v ní.

Možné budoucí scénáře

Tolik tedy k některým aspektům asignací. Můžeme nyní odpovědět na naše dvě otázky? Ne, ještě ne. Nejdříve musíme mít jasno v tom, jestli si český stát po prosazení asignací bude chtít výpadek daňových příjmů vynahradit někde jinde. Jaké možné scénáře se před námi otvírají?

SCÉNÁŘ 1: Asignace jsou prosazeny a stát nepřistoupil ani ke krácení dotací na činnost neziskových organizací, ani nijak neomezil daňové pobídky pro poskytování darů na veřejně prospěšné činnosti. Scénář velmi optimistický. Pokud by k němu došlo, pak by asignace opravdu přispěly ke zlepšení finanční situace českých "neziskovek". K dlouhodobému rozvoji filantropie by asignace mohly přispět pouze za předpokladu, že by neziskové organizace dokázaly odolat pokušení zaměňovat asignace s dárcovstvím (viz negativní příklady komunikačních strategií ze Slovenska a Maďarska a jejich možné dopady popsané výše).

SCÉNÁŘ 2: Asignace jsou prosazeny a český stát přistoupil ke krácení dotací na činnost neziskových organizací. Nijak však neomezil daňové pobídky pro poskytování darů na veřejně prospěšné činnosti. Scénář spíše realistický. Pokud by k němu došlo, pak by se před námi otvírala řada dalších otázek a možných hodnocení. Názory na to, zda jsou na tom neziskové organizace lépe či hůře, by se výrazně lišily a pravděpodobně bychom se nedokázali shodnout. Prostě proto, že někdo by na tom byl oproti dnešnímu stavu hůř (ti, co by přišli o přístup k dotačním titulům či by od státu dostávali méně) a někdo naopak lépe (zejména organizace schopné oslovit účinně veřejnost a získat výrazný podíl na celkové asignované částce). Myslím však, že k hodnocení tohoto scénáře bychom měli přistoupit jinak a ptát se principiálně: Dáváme přednost penězům, o nichž rozhodují nejrůznější "tematické a sektorové" grantové komise sledující lépe či hůře formulované cíle a politiky, či upřednostňujeme možnost prosadit se na společném a veřejném "asignačním trhu"?
Ať tak či tak, tento scénář by pravděpodobně nevedl k celkové lepší finanční situaci "neziskovek" v krátkém čase. K dlouhodobému rozvoji filantropie by mohl, stejně jako ve scénáři 1, přispět pouze za předpokladu, že by neziskové organizace dokázaly odolat pokušení zaměňovat asignace s dárcovstvím.

SCÉNÁŘ 3: Asignace jsou prosazeny a český stát přistoupil k omezení daňových pobídek pro poskytování darů na veřejně prospěšné činnosti.
Jak ukazují příklady Slovenska a Polska, scénář možný a ve svých dlouhodobých dopadech velmi negativní. Bez ohledu na to, jak by se stát zachoval k ministerským dotacím, jsem přesvědčen o tom, že pokud by prosazení daňových asignací mělo znamenat omezení či zrušení možnosti snížit si základ daně z příjmu při poskytnutí daru, byla by to velmi špatná zpráva pro nás všechny. Proč? Protože bychom získali více státních financí, ale i více státní kontroly a ztratili bychom část nezávislosti, jež je dána filantropickými dary. Ale hlavně bychom přišli o podstatný nástroj, který může vést k dlouhodobému rozvoji domácí filantropie. Opustili bychom tak vizi nejistého, ale relativně svobodného a nezávislého života, ve prospěch dalšího kroku směrem ke kvazijistému a pohodlnému životu ve státní péči. Tato varianta by téměř jistě znamenala zhoršení finanční situace "neziskovek" a to i krátkodobě, a zcela jistě by podkopala rozvoj filantropie v České republice.

Věřím, že výše uvedené možné scénáře přispějí k hlubší debatě o očekávaných přínosech, ale i negativních dopadech daňových asignací.

Jiří Bárta
Autor je ředitelem Nadace VIA.

Článek byl psán pro měsíčník Grantis, Econnect jej převzal z Občanských novin - přílohy Literárních noviny č. 22/2004.
Diskuse k této problematice probíhá také v elektronické konferenci Firemní a individuální dárcovství, kterou provozuje Econnect - více informací najdete v rubrice Fundraising.

Jiří Bárta