Utáhnou nás zase ekonomičtí pragmatici na vařené nudli?

19. 5. 2004 - Josef Štogr, Občanské noviny

Tu a tam se diskutuje o detailní formulaci toho kterého zákona, ale připravovaná rekodifikace - nový občanský zákoník - je doposud mimo sféru veřejného zájmu. Věcný záměr nového občanského zákona byl dávno projednán, návrh paragrafového znění visí na internetu, zpracovatelé prý nejsou nijak uzavřeni vůči připomínkám... Návrh neskrývá snahu vykonávat dozor, ambice státu přivlastnit si rozhodování o obecné prospěšnosti. Jak je možné, že nikdo neprotestuje? Jak je možné, že tohle nechává v klidu všechny organizace obhajující lidská práva? Cožpak nikomu nevadí do očí bijící absurdita toho, že na základě použitého přístupu nemohou být uznány za obecně prospěšné např. okrašlovací spolky, pokud si od nich nikdo nic neobjedná?

Když se schvaluje ve velkých městech rozpočet v řádech miliard, nemají k tomu zpravidla zastupitelé ani přísedící co říci - protože jde o příliš velké sousto, o příliš komplexní tenký led. Zato s naprostou pravidelností se rozhoří diskuse o tom, kolik utratí úředníci za tužky, nebo o podobném společensky zajímavém a prodejném tématu. Zdá se, že jde o naprosto nezvratnou zákonitost - čím menší problém, tím lépe se na něm prezentuje vlastní aktivita a okázalá snaha něco řešit. To se může týkat rozpočtu, sociálního systému, legislativy. V posledně jmenovaném oboru je to dnes obzvlášť markantní. Tu a tam se diskutuje o detailní formulaci toho kterého zákona, ale připravovaná rekodifikace - nový občanský zákoník je doposud mimo sféru veřejného zájmu. A tak už byl dávno projednán jeho věcný záměr, návrh paragrafového znění visí na internetu, zpracovatelé prý nejsou nijak uzavřeni vůči připomínkám..., jen je to podobné jako s rozpočtem. Kdo by se chtěl probírat tím tlustospisem, a když, jak potom formulovat svoje připomínky, když zpracovatel s úsměvem odpoví, že "to není tak jednoduché", neboť všechno souvisí se vším a za těmi stovkami stránek jsou ještě další tisíce, na kterých jsou zargumentovány podrobnosti a důvody. Máme se tedy zcela vzdát? Domnívám se, že naopak. Jde jen o to udělat krok stranou a ptát se jinak, nenechat si vnutit rovinu, na které nikdo nemůže soutěžit s profesionály, kteří to mají v popisu práce.

Obecná prospěšnost jako sonda do tlustospisu

Jednou z oblastí, kterou připravovaný občanský zákoník upravuje, je obecná prospěšnost a tohle téma nám může sloužit jako sonda, podle níž si můžeme udělat obrázek i o dalších tématech. A obecnou prospěšnost řeší návrh způsobem, který zdaleka není samozřejmý. Než se necháme zmanipulovat, než začneme diskutovat nad navrženými formulacemi, měli bychom si udělat obecnější přehled o daném tématu.

První otázkou, kterou je třeba si položit, je: Rozumíme si, když říkáme "obecná prospěšnost"? Jsme schopni to říci jinými slovy? Jistě nám jde o nějaký druh těžko specifikovatelné užitečnosti, jde o vlastnost jednání, které není utilitární (užitečné jen pro jednajícího), jednání, které není sobecké, zaměřené k prvoplánovým cílům. Již první nestrukturovaná analýza ukáže, že je třeba vzít jako základ další úvahy o obecné prospěšnosti souhrn všech veřejných jednání a někde uvnitř této množiny pak vést hranici - a dokonce hranice nejméně dvě, protože jednání může být obecně prospěšné, neutrální, a pak také škodlivé. Abychom takové hranice mohli alespoň načrtnout, je třeba ještě určit hodnotové kritérium, podle kterého můžeme jednání posuzovat - a máme ho vůbec k dispozici?

Obecně prospěšné je takové jednání, které je motivováno vzájemností (na rozdíl od dnes převažující "ekonomické aktivity", která je motivována ziskem). Ale kdo má právo posuzovat, zda je to či ono jednání motivováno vzájemností? Ctíme-li popperovskou otevřenou společnost, takovou, jaká je zvykovou normou v západních demokraciích, pak žádný takovýto "supervizor" obecné prospěšnosti neexistuje a nesmí existovat.

Lidé mají různé názory, orientují se podle svých přesvědčení, sdružují se k dosahování svých cílů a jednají motivováni vzájemností - nepřekračují-li přitom zjevné normy soužití, pak nemá nikdo právo upírat jim fakt, že jejich jednání je obecně prospěšné. Hegemonií na výklad obecné prospěšnosti se vyznačují totality, které už ze své povahy určují, co je správné a co ne. Totality jsou dědictvím osvícenského přesvědčení, že jde nalézt nebo vytvořit systém, který přidělí, určí každému jeho místo ve společnosti a bude ho na tomto místě řídit a dozorovat.

Až sem je diskuse jasná: potenciál našeho společného života se skládá z jednotlivých jednání lidí a skupin, jde o adici zájmů, zaměřených v různých formách a v různé intenzitě ke vzájemnosti. Nepřináší ale komplikaci tohoto přístupu nesporná skutečnost, že různé státy ve svých právních normách upravují obecnou prospěšnost? Že ji neponechávají bez svého vlivu? Domnívám se, že ne - politická reprezentace může zformovat základní rámec pro hodnocení veřejné nebo obecné prospěšnosti. Ale všimněme si docela podstatného posunu do jiné roviny. Stát vytváří obecné podmínky pro činnost právnických osob (legislativou), formuje svoji exekutivu podle nějaké konkrétní politické představy. Stát může určit okruh subjektů, jednotlivců i právnických osob, kterým z pozice převládajícího politického pohledu bude ochoten poskytnout nějaké úlevy (např. daňové), kterým bude ochoten poskytnout prostředky z přerozdělování (např. granty) atd. Ale tím neurčuje, které jednání a které subjekty jsou obecně prospěšné. Tím pouze vymezuje z celku obecné prospěšnosti okruh činností a okruh subjektů, které uznává za hodné podpory. A je docela pravděpodobné, že při radikální změně společenského klimatu se změní i typ a okruh podpory či zvýhodnění některých subjektů.

Jak se pozná totalitní myšlení

Vše to jsou projevy politiky, které jsou o jednu úroveň níže než samotný fakt obecné prospěšnosti, kterou můžeme jen konstatovat. Obecná prospěšnost jako téma nemůže být určena nějakou normou, vždy je věcí konkrétních aktivit a veřejné diskuse. Pokud si někdo osobuje právo rozdělovat jednání na "obecně prospěšné" a "obecně neutrální" a mají-li mít výsledky tohoto rozdělení právní dopad, pak je to diskriminace a projev totalitního myšlení.

Aby to bylo zřejmé - stát může říci: podmínkou k tomu, aby se mohl subjekt ucházet o prostředky z přerozdělování je to a ono. To je zcela v pořádku, pokud jde o podmínky nediskriminující a všeobecně dosažitelné. Pak je na každém subjektu, zda tyto podmínky chce plnit a o prostředky se ucházet. Obdobné je to se zvýhodněním, např. daňovým. Mělo by být nediskriminující, tedy přístupné pro všechny subjekty, které splní dané podmínky. Ale hlavní role státu je jinde, měl by ochraňovat prostředí pro veřejnou diskusi o společenských cílech, měl by především bránit tento prostor před jednáním, které je společensky škodlivé. Pokud se objevují tendence státu "dozorovat", určovat, co je správné (např. "obecně prospěšné") jednání, pak jde o projev neslučitelný s tím, jak se prezentují moderní demokracie.

Kde jsou hlídací psi demokracie?

Po této obecné přípravě se můžeme podívat na navržené formulace: paragraf 104 sice v článku 1 mluví o poskytnutí "statusu obecně prospěšné osoby", takže se zdá, jako by námi popsanou rovinu naplňoval. Ale hned následně se zapomíná na "status" a v dalších formulacích (čl. 3) už tvůrce prozrazuje svůj záměr: "Zvláštní zákon stanoví, v jakém rozsahu a jakým způsobem se vykonává nad činností obecně prospěšných právnických osob správní dozor."

Kdybychom rovnou přistoupili na diskusi o paragrafech, zpracovatel by asi vzal naší připomínku v potaz a doplnil v článku 3 do důvodové zprávy, že se jedná jen o ty osoby, které se samy dobrovolně nechají zapsat do rejstříku. Udělala by se možná i nějaká kosmetická úprava, aby text neprovokoval, ale smysl by zůstal týž. Zkrátka je tu ambice vykonávat dozor, je tu ambice státu přivlastnit si rozhodování o obecné prospěšnosti. Ale jak je možné, že doposud nikdo neprotestoval? Jak je možné, že tohle nechává v klidu všechny organizace obhajující lidská práva? Na tuto otázku nejde odpovědět hned. Zato však se můžeme na navrhovaný text podívat blíž a uvidíme další rovinu, která je více než problematická a nad kterou - světe, div se - také doposud nikdo nediskutuje a nebouří.

Stát se (v tomto návrhu) ve svém politickém rozhodnutí přiklání k velmi jednostrannému vymezení obecné prospěšnosti, které je vázáno pouze a výhradně na poskytování služeb. To může na první pohled vyhovovat poskytovatelům sociálních služeb, jako je Charita a Diakonie, ale i ostatním poskytovatelům, např. ekologickým organizacím, které poskytují vzdělávání, a jistě i agenturám, tedy leckomu vlivnému. Podíváme-li se podrobněji, pak to může zdánlivě vyhovovat i těm, kteří doufají, že jejich činnost bude považována za službu, protože si ji u nich objedná "stát". Služba je totiž obecně to, co jeden subjekt poskytuje druhému, dvojstranný vztah.

Službou však nemůže být např. činnost aktivistických organizací, které pořádají veřejná shromáždění a akce, službou není nic, kde není jednoznačně určený druhý subjekt, kterému dané jednání něco dává, poskytuje. V této souvislosti teprve vyvstává orwellovský charakter navrženého znění. Cožpak nikomu nevadí do očí bijící absurdita toho, že na základě použitého přístupu nemohou být uznány za obecně prospěšné např. okrašlovací spolky, pokud si od nich nikdo nic neobjedná? Že obecnou prospěšnost nemůže zakládat altruistické jednání, které je neadresné?

Přijmeme diktát ekonomického myšlení?

Bereme-li vážně naši úvodní úvahu o prioritě jednání, pak nyní jsme na zcela opačném pólu. Naše vymezení obecné prospěšnosti vychází z toho, že jde o klasifikaci jednání, které je vedeno vzájemností a není utilitární, není zaměřeno k cílům, které by šly prvoplánově vymezit jako přínos konkrétní osoby. Jinak přeci nemá slovo "obecné" žádný smysl. Obecné je nekonkrétní. Pokud jde o sociální služby, jde o výjimku, protože je poskytována služba někomu znevýhodněnému, někomu, kdo si ji nemůže zaplatit. Ale tady se v pojetí návrhu stává sama služba klíčovým slovem, to na ni je bez výjimky vázáno vymezení obecné prospěšnosti. Obecná prospěšnost pak je podle návrhu de facto jen zvláštní oblastí podnikání, kde služby nejsou z nějakého důvodu hrazeny ve smluvním (tržním) vztahu. Zpracovatel návrhu tak říká, že obecně prospěšná je ta oblast aktivit, které jsou jakýmsi doplňkovým segmentem, jinak hegemonického trhu. Odvozenost takovéto formulace od schémat "teoretiků tržního hospodářství" je zjevná. A je zjevné, že jiné jednání než tržní a z něj odvozené podle zpracovatelů nemá "žádnou hodnotu".

Pragmaticky tomu lze rozumět. Poskytovatelé si v tichu mnou ruce s nadějí, že na ně při přerozdělování zbude "víc peněz". Je to sice naděje mylná a krátkozraká, hloupá, ale oni se bouřit nebudou. Ochránci minorit a lidských práv si jsou jistí, že jim v obecném klimatu integrující se Evropy nic nehrozí, jim obecnou prospěšnost nikdo neupře, budou ji mít třeba v nějakém speciálním "equalovém" zákoně, tak jak ji už dnes mají sportovci. A všechny silné lobbistické skupiny se na to dívají stejně. Ale komu vlastně záleží na celku? Komu záleží na tom, aby v občanském zákoně nebyla zakódována skrytá past, která může dle potřeby sklapnout na kdekoho? Odpověď je třeba dát v duchu vymezení obecné prospěšnosti samé: odpovědnost nemá nikdo a zároveň ji mají všichni.

Nebudeme-li svůj prostor otevřené společnosti bránit, pak nám bude ubývat. Budeme-li všichni pragmatici a nenajdeme-li formu, jak o věci veřejně diskutovat, pak si sami definujeme obecnou prospěšnost velmi úzce, a vlastně ji nepotřebujeme. Obecná prospěšnost se s pragmatismem nijak nesnoubí.

Existují alternativy?

Domnívám se, že různé subjekty občanské společnosti mohou vidět akcent své obecné prospěšnosti rozdílně, ale shodnout by se měly v jednom: stát by se do toho měl míchat co nejméně, co nejméně akreditovat, kontrolovat, dozírat. Pokud je třeba dodržovat standardy, je z praxe zřejmé, že neziskové organizace jsou schopny samy mezi sebou vytvořit tlak na jejich dodržování, je to spíše stát, který má problémy dosáhnout změny ve svých organizacích, je to stát, jehož jednotlivé orgány se neřídí zákony a rozhodnutími Ústavního soudu kdekoli, kde není možnost odvolání nebo sankce atd. Pokud už by to bylo nutné, pak svoji roli mohou sehrát profesní střešní organizace, anebo může stát zajistit, aby pro danou oblast vznikla "komora" - to je rozhodně lepší řešení než vznik státního dohlížecího orgánu. Minimálně v tom, že komora si svoje vedení volí, kdežto státní orgán je obsazován podle aktuální politické vůle. Vycházím z přesvědčení, že klíčem pro porozumění obecné prospěšnosti je jednání lidí, jejich aktivity, zejména společné aktivity, ve kterých se lidé sdružují ke svým cílům. To je i v pozadí velkých charitativních subjektů, ať už je zakládá svým jednostranným rozhodnutím biskup nebo protestantská obec: ztratí-li se z tohoto tématu prvek vzájemnosti a spontánní aktivity, pak jsme ztratili hodně, jednu z vazeb na naše kořeny.

Legislativní proces, ke kterému je zatím většina neziskovek zcela hluchá a slepá, zatím pokračuje v duchu státní direktivy. Přitom by stačilo málo. Občanský zákon je přesně tou normou, která by měla konstatovat, že téma obecné prospěšnosti je nedílnou součástí občanského jednání, že sdružování je pozitivním jevem v občanském smyslu jako důsledek snah o společné dosahování cílů a je obecně prospěšné. A pak teprve by měl občanský zákon vytvořit prostor pro to, aby speciální zákony vymezily, jaké typy organizací, jaká témata a jaké činnosti budou státem zvýhodněny. Je třeba, aby bylo zřejmé, proč stát tuto oblast upravuje, a že to nedělá kvůli kontrole a dozoru, ale proto, aby bylo možné ze strany státu systémově zvýhodňovat a podporovat obecně prospěšné jednání.

Konkrétní podněty

Jeden okruh úpravy, který by nový občanský zákoník měl provést, je rámcové určení povahy právnické osoby, která vzniká sdružováním občanů (včetně evidence, veřejného rejstříku atd.). Ale hlavně proto, aby speciální zákony nemohly tato práva omezit nebo nějak podvázat.

Druhý okruh úprav by měl určit způsob, jak stát zajišťuje dlouhodobost podpory obecně prospěšným činnostem, tedy jinými slovy musí být zjevné, že veřejně prospěšné činnosti se nedají omezit na jeden typ právnických osob a že stát nesmí diskriminovat ve své podpoře veřejně prospěšného jednání a v úlevách typu daňových zvýhodnění právnické osoby nějakého typu či fyzické osoby.

Třetí okruh úprav týkající se obecné prospěšnosti by spíše patřil do rozpočtových pravidel. Ta jsou i přes nedávné novely přístupem zcela zastaralá (a to je ještě vlídné vyjádření), stále stavějí na reálně socialistickém subjektu příspěvkových organizací, které tak trochu mají státní nebo obecní majetek a přitom svůj rozpočet atd. Jde o podivné subjekty poskytující služby, tak trochu státem uznané jako obecně prospěšné a díky vazbě na veřejné rozpočty zvýhodněné proti nestátním subjektům. Ve zcela nových rozpočtových pravidlech by pak mělo být řečeno něco o pravidlech poskytování grantů a dotací ze státního rozpočtu - zase tak, aby byl vytvořen obecný a nediskriminační rámec.

Proč je ticho po pěšině?

V naší zemi působí celé týmy právníků na odborných institucích nejrůznějšího druhu, a přesto se o téhle problematice příliš nediskutuje - a pokud se vůbec setkávám s argumentací, pak je natolik propletená a záměrně zmatená, že dojem je jednoznačný - hlavně ať se nám právníkům do toho nikdo neplete. Ať jsme dál jediní a nepostradatelní, a tedy stále lépe placení těmi, kteří něco potřebují. Toto téma rozhodně není z nejjednodušších, ale ukazuje se jako snadno přehlédnutelné a komunikovatelné. Ale musí se chtít. Věci se mohou změnit - pokud nezůstanou pasivní ti, kteří závažnost této problematiky rozpoznali. To ale předpokládá, že přestaneme akceptovat fakt, že vše podstatné se odehrává "v zákulisí". Při přípravě diskuse na toto téma v organizaci AMA jsme se setkali s přesvědčováním typu "tenhle problém je moc složitý, nechoďte s tím ven, jen se všechno zmate...". Tak nějak podobně argumentovali někteří kolegové proti záměru zahájit k tomuto tématu veřejnou diskusi. Jsou opravdu tak ustrašení, nemající důvěru v sebe samy? Mají skutečně obavu, aby veřejnost nebyla někým a něčím zmatena, zmanipulována? Nechce se mi tomu věřit.

Nebo je možné předpokládat, že existují nějaké skryté shody v cílech zpracovatelů návrhu a těmi, kteří vystupují jako "oponenti"? Tomu bych věřil spíš. Za minulé desetiletí se celý slavný "neziskový sektor" několikrát nechal "utáhnout na vařené nudli", v pravý čas někdo zvedl téma typu "kolik že utratí úředníci za tužky" a odvedl tak pozornost jinam. A i ti "nejstatečnější" jako by se báli překročit jakési pomyslné hranice, jako by v naší zemi nebyla veřejná diskuse společensky přijatelná.

Kdo se stane nositelem tématu?

Zástupci neziskového sektoru se na vyzvání tvůrců zákona (!) účastnili na diskusích a měli možnost vznášet připomínky. Výsledek? Veškeré problémy jako by se redukovaly na "praxi", hlavní je prý způsob, jak vyřešit ten či onen "problém", například komplikaci s budoucností dnešních o. p. s. - obecně prospěšných společností, které mají být novým zákonem "postaveny na vedlejší kolej". Jak by ne, vždyť o. p. s. jsme před pár lety slavně vymysleli jako zlatou "třetí cestu", a dnes má tuto právní formu třeba Člověk v tísni, což je organizace, která by nerada "zaváhala" a dovede ve svůj prospěch lobbovat. Jistě - i řešení praktických problémů (ať už vznikly jakkoli) je třeba se věnovat. Ale k předcházení problémům novým by bylo prozíravé věnovat alespoň část energie jiným směrem. Třeba poskytnout podporu na to, aby se věci včas pojmenovávaly. To by ale zřejmě bylo příliš velké riziko. Kdo má a může hrát roli "nositele tématu", když významní hráči tuto věc podceňují anebo se bojí do ní vstoupit? Již zmíněná asociace manažerů tuto diskusi otevřela - v rámci svých možností, bez podpory kohokoli z významných dárců, v rozporu s tím, co radili "moudří a zkušenější". Snad je to dobře, snad je dobře, že toto téma nakonec nezastřešil nikdo z významných celorepublikových hráčů. Alespoň se bez zkreslení ukáže, jak si kdo v tomto ohledu stojí.

Josef Štogr
Autor je nezávislý konzultant.

Článek jsme převzali z Občanských novin, přílohy Literárních novin č. 21/2004 ze dne 17. května 2004.

DISKUSE - KOMENTÁŘE: