Pouze text - only text Econnect Zpravodajství Informační servis pro NNO
- Kalendář akcí | Práce v NNO | Katalog odkazů | Občan TOPlist
- -
Pouze text - only text
logo Econnectu Zpravodajství
pro registrované uživatele pro novináře pouze text English
-
- - - - - - - - -
- -
-
Zpravodajství ze VŠECH oblastí Životní prostředí Lidská práva Sociální oblast Gender Regionální rozvoj Kultura Občanský sektor Internet
- -
Zpravodajství - vše
zpravodajstvi.ecn.cz > zpravodajství > 
-
-

 zprávy

 komentáře

 tiskové zprávy

 témata

 multimedia

 Veřejná prospěšnost  

K problematice veřejné prospěšnosti - studie z roku 1999

22. 2. 2005
Petr Pajas -


Studie zpracovaná pro Radu pro nevládní neziskové organizace - duben až červen 1999. Autorem je Ing. Petr Pajas, První poradenská o.p.s. a Centrum pro demokracii a svobodné podnikání, Praha. Hlavním cílem je rozbor problematiky rozlišení a určování veřejně prospěšných činností, respektive odlišení činností konaných ve veřejném zájmu od jiných činností, majících charakter prospěšnosti pro uzavřené skupiny osob nebo pro jednotlivce.

Studie obsahuje 6 částí:
I. Potřeba rozlišení činností konaných ve veřejném zájmu
II. Přehled přístupů v zemích Evropy a v USA
III. Obecná rozvaha o kategoriích prospěšnosti
IV. Současný stav definice a úlev pro veřejně prospěšné činnosti v ČR
V. Možné postupy určování statutu veřejné prospěšnosti
VI. Možné užití statutu veřejné prospěšnosti

=========================================
I. Potřeba rozlišení činností konaných ve veřejném zájmu

Tento text je zpracováván pro potřeby Rady nevládních neziskových organizací a jako podklad pro strategii NNO v České republice.

Hlavním cílem je rozbor problematiky rozlišení a určování veřejně prospěšných činností, respektive odlišení činností konaných ve veřejném zájmu od jiných činností, majících charakter prospěšnosti pro uzavřené skupiny osob nebo pro jednotlivce.

Užití výsledků studie se předpokládá v následujících oblastech:

1. Stanovení kriterií pro registraci veřejné prospěšnosti občanských sdružení a dalších právnických osob

V souvislosti s přípravou zásad zákona o sdružování, kterým bude nahrazen zákon č. 83/1990 Sb. o sdružování občanů se předpokládá nezbytnost odlišit sdružení (spolky) podle převažujícího stupně jimi zajišťovaných veřejně prospěšných činností. Takové rozlišení umožní efektivněji alokovat zdroje z veřejných rozpočtů a případně zajistit i efektivnější využívání daňových a dalších výhod společně s vymezením odpovídajících práv a povinností subjektů, kterých se poskytování výhod dotýká.

2. Odlišení nároků na přístup k prostředkům z veřejných rozpočtům

V současné praxi jsou prostředky ze státního rozpočtu rozdělovány prostřednictvím ministerstev, zejména pak občanským sdružením. Stávající stav je výsledkem dlouhodobého vývoje a postupného ale nevýrazného přizpůsobování výchozího rozdělení disponibilních prostředků mezi jednotlivá ministerstva skutečným potřebám. Zavedení kriterií a odlišení významnosti veřejné prospěšnosti by umožnilo spolu s důsledným rozborem současných finančních toků lépe a efektivněji přerozdělit tyto prostředky do celého občanského sektoru, zejména mezi veřejně prospěšné instituce, obecně prospěšné společnosti, občanská sdružení a zařízení církví.

3. Poskytnutí specifických daňových výhod

Zkušenosti ze zahraničí (Maďarsko, Ruská federace aj.) ukazují, že je možné podstatnou měrou zvýšit účinnost využití přerozdělovaných prostředků vybraných na daních a rovněž i spoluúčast občanů a podniků na financování veřejně prospěšných činností zajišťovaných organizacemi občanského sektoru, jsou-li výrazněji diferencovány výhody poskytované těmto organizacím i fyzickým nebo právnickým osobám, které je finančně nebo věcně podporují.

4. Vymezení zvláštních povinností

V souvislosti s poskytováním příspěvků z veřejných prostředků respektive výhod daňových, celních či jiných je třeba zajistit vyšší míru průhlednosti hospodaření s těmito prostředky a kontroly účelnosti jejich využití.

Všechny uvedené možnosti užití se následně promítnou jednak do úprav právního řádu, jednak do praxe exekutivy a samospráv České republiky a mohou mít i vztah k působení mezinárodních organizací.

===================================================================
II. Přehled přístupů v zemích Evropy a v USA

Studie se opírá o rozbor předpisů, zákonů a článků pojednávajících o právní problematice 28 zemí Evropy a Ameriky (viz Tabulka 1: Veřejně prospěšné činnosti - Přehled užití v jednotlivých zemích). Použity byly rovněž návrhy zákonů, připravovaných v některých zemích, na než je rovněž odkazováno v Tabulce 1. Cílem tohoto rozboru bylo shromáždit kritéria, která se v právním řádu vyskytují ve vztahu k daňovým úlevám nebo jiným právům a povinnostem a která mají vztah ke klasifikaci činností z hlediska jejich všeobecné prospěšnosti.

Ukazuje se, že vymezení všeobecné nebo veřejné či obecné prospěšnosti je často vztahováno pouze k charitativním činnostem, případně k činnostem, které jsou z jakéhokoli důvodu předmětem altruismu a filantropie. V řadě zemí však existují mechanizmy, které umožňují přesněji vymezit uplatnění určitých daňových výhod nebo práv a povinností vůči subjektům náležejícím do jedné nebo více kategorií veřejné prospěšnosti.

Dosti četné je v souboru sledovaných zemí vymezení prostoru pro zakládání nadací nebo obdobných právnických osob s jistou ochranou státu, kdy je zdůrazněno obvykle několik obecných kategorií činností nebo účelů, na něž se právní úprava zejména vztahuje.

V některých zemích však již existuje nebo se připravuje právní úprava, která jmenovitě vymezuje kategorie veřejné prospěšnosti pro daňové nebo i jiné účely. V současné době existuje v tomto ohledu nejpodrobnější právní úprava v Maďarku, které zavedlo několik kategorií veřejné prospěšnosti, registraci organizací podle těchto kategorií a s tím spojuje daňové úlevy těmto organizacím i velkorysé a odstupňované daňové odpisy právnickým a fyzickým osobám, které těmto registrovaným příjemcům poskytují dary a subvence; zároveň jsou poskytovány zvláštní snížené nebo nulové sazby nepřímých daní na vybrané činnosti prováděné ve veřejném zájmu (viz Tabulka 2: Maďarsko: Činnosti ve veřejném zájmu pro kategorizaci preferovaných příjmů).

Podrobný výčet preferovaných činností prováděných ve veřejném zájmu používají ze sledovaných zemí rovněž Ukrajina, Ruská federace, Litva a částečně též Albánie, Gruzie a Bulharsko (kde se jedná o pokročilá stáda návrhu zákonů).

Zcela specifický je stav ve Velké Británii, přesněji v Anglii a Walesu, kde je již od 17. století používán zákon o charitě, novelizovaný v letech 1992 a 1993. Jako charitativní jsou organizace určovány na základě stanoviska tzv. Komise charitativních organizací (Charity Commission), která je věcně vzato institucí na vládě nezávislou, ale financovanou z rozpočtu ministerstva vnitřních záležitostí a řízená vládou jmenovaným komisařem. Ve sporných případech rozhodují soudy. Protože se jedná o klasickou aplikaci zvykového práva opírající se o judikaturu soudů, je vymezení účelů a činností, považovaných za charitativní a tedy veřejně potřebné velmi specifické a užší, než je tomu v případě některých jiných právních úprav, které se opírají o kontinentální právo. Obdobná je situace i ve Spojených státech amerických, kde je však zároveň velmi podrobně v daňových předpisech vymezen možný příjemce daňových úlev a určeny činnosti, na něž se úlevy vztahují.Návrh zákona o obecně prospěšných organizací projednávaný parlamentem Gruzie vychází v mnoha ohledech z obou těchto předloh.

Obecně, ale výčtově, definují veřejný prospěch v souvislost s daněmi a jinými právy ze sledovaných zemí zejména Česká republika, Slovensko, Polsko, Estonsko, Slovinsko, Irsko, Itálie, Německo, Rakousko, Belgie, Lucembursko, Gruzie, Arménie.

Relativně volně a obecně jsou charakteristiky veřejné prospěšnosti pojímány v některých zemích Evropské unie, zejména v Nizozemí, Francii, Španělsku, Řecku, Dánsku, Švédsku a Finsku. Zde jsou obvykle rozlišovány charitativní nebo humanitární nezisková péče, filantropie a jiné obdobně obecné pojmy.

Velmi neurčitě jsou tyto záležitosti řešeny v Jugoslávii, Makedonii, Turkmenistanu, Kazachstanu a Tadžikistanu.

Zcela, nebo ve významné míře ponechávají na rozhodnutí státních orgánů poskytnutí daňových výhod ze sledovaných zemí zejména Ekvádor, Chorvatsko, Uzbekistan a částečně také Portugalsko.

Přehled sledovaných charakteristik, uspořádaný podle četnosti v jednotlivých zemích je obsahem tabulky č. 1

======================================================================
III. Obecná rozvaha o kategoriích prospěšnosti

1. Diskuse o veřejné a vzájemné prospěšnosti

O pojmech veřejná prospěšnost a vzájemná prospěšnost jsou vedeny diskuse již po řadu let jak na domácí, tak na mezinárodní půdě.

Konference nadací a jiných neziskových organizací, pořádané v ČSFR a později v ČR a SR téměř pravidelně od roku 1990 se ve většině případů tímto problémem odmítly podrobně zabývat, neboť jej považovaly za příliš sporný. V každém případě je vztah k problematice veřejné prospěšnosti v České republice přinejmenším vlažný již proto, že dosavadní praxe v rozdělování státních dotací dosud v mnohém navazuje na praxi podpory společenských organizací za časů tzv. Národní fronty. Odpor nebo rozpaky budí otevírání problémů a kladení otázek, které by ve svém důsledku ohrozily téměř monopolní přístup části občanských sdružení k prostředkům z veřejných rozpočtů. Silně je argumentováno tím, že určit co je a co není veřejně prospěšné je prakticky nemožné. Uvádí se například, že spolky sběratelů nelze nepovažovat za veřejně prospěšné, neboť poskytují prostor pro ušlechtilé využívání volného času, vychovávají k občanství a pod. Spory se vedou o podíl sportu a zejména sportovní representace na veřejných prostředcích a to hlavně proto, že se do sportu na jedné straně promítá komerční profesionalismus, reklamní průmysl a nákladné technické zabezpečení a cestování jednotlivců, ale na druhé straně jde o obecně potřebné zvyšování fyzické vyspělosti občanů a o prostředí pro využívání volného času zejména mladých lidí.

Naproti tomu se dosud málo hovořilo o tom, jak významná je z pohledu veřejnosti vzájemná podpora, kterou si ve svých sdruženích a specializovaných zařízeních a institucích poskytují osoby s tělesným nebo duševním postižením, či jak významné jsou z dlouhodobého hlediska takové činnosti jako je ochrana životního prostředí, prosazování práv příslušníků menšin, usilování o spoluúčast občanů v rozhodování o významných změnách, stavbách a aktivitách. Odmítáním diskuse o rozlišení veřejně prospěšných aktivit od úzce pojatých skupinově a individuálně vzájemně prospěšných činností vzniká stav, kdy nelze účinně kontrolovat využití veřejných prostředků ani jakkoli zřetelně a účinně usměrňovat dobrovolnou a nezištnou snahu o podporu věcí potřebných ze soukromých zdrojů jednotlivců, rodin, podniků a společností.

Rovněž na mezinárodních konferencích týkajících se problematiky nevládních neziskových organizací nebylo dosud téma rozlišení veřejně prospěšných a vzájemně prospěšných organizací samostatně diskutováno. V rámci série konferencí organizovaných ve spolupráci Mezinárodního centra neziskového práva (ICNL - International Center for Not-for-Profit Law) a Institutu pro otevřenou společnost (OSI - Open Society Institute) na téma právních úprav pro neziskové organizace se podařilo pouze upřesnit rámec, v němž je třeba tuto problematiku nahlížet: V dokumentu "Rukověť OSI k zákonům vztahujícím se na občanské organizace" z roku 1996, se konstatuje, že jde o obtížný problém, pro jehož řešení se nabízejí některé obecné zásady:
a) činnosti prospěšné pro uzavřenou skupinu osob nebo pro jednotlivce jsou opakem veřejně prospěšných činností - pokud lze definovat veřejně prospěšné organizace, pak ostatní jsou vzájemně prospěšné;
b) veřejně prospěšné jsou obvykle organizace založené státem nebo činnosti státem zajišťované, objednané nebo upřednostňované;
c) veřejně prospěšná organizace svojí činností ovlivňuje celou veřejnost či její podstatnou část nebo byla za tímto účelem založena;
d) veřejně prospěšná může být organizace, která je štědře podporována veřejností nebo státem;
e) obecnou užitečnost vzájemně prospěšných organizací, jako je např. golfový klub není možné ztotožnit s veřejnou prospěšností.

V téže práci jsou rovněž diskutovány otázky jako:
a) je možné považovat za veřejně prospěšnou divadelní společnost, která provozuje nákladné a výpravné opery, na které se dostanou jen bohaté a společensky významné osobnosti?
b) je veřejně prospěšnou institucí museum, které vystavuje díla vyhovující vkusu nejbohatších vrstev?

Zároveň je diskutována otázka, zda je správné poskytnout veřejně prospěšným organizacím větší výhody, ale zároveň od nich požadovat větší odpovědnost při hospodaření, včetně zveřejňování údajů o činnosti a užití majetku.

Na první skupinu těchto otázek není snadné jednoznačnou odpovědět už proto, že i nákladné nebo provokující umění zůstává uměním a postupem času, jak ukazuje historie umění, se může stát majetkem obecným nebo zcela zmizet v zapomnění. Zdá se však, že na druhou otázku je snadné odpovědět jednoznačně kladně. Ale je to opravdu tak?

Tato studie je pokusem o rozbor praxe z různých zemí a právních řádů spojenou se syntézou vyúsťující do specifického řešení zadaného problému pro podmínky České republiky.

2. Návrh kategorizace prospěšnosti

Z výše uvedeného přehledu a z podrobnějšího zamyšlení nad podklady a doloženými tabulkami se rýsuje následující systémový přístup k dělení činností z hlediska jejich vztahu k pojmu "prospěšnost":

K vytvoření systematického členění se navrhuje užít hledisko cílové skupiny (cílového subjektu) činností (tj. zda činnost slouží státu, široké - národní - veřejnosti, otevřený množinám občanů, uzavřeným skupinám občanů nebo jednotlivcům) spolu s positivním respektive negativním kvalifikátorem činnosti, odrážejícím prospěšnost či škodlivost z pohledu současných obecných nebo místních dobrých mravů. Současně je pro vymezení klasifikovaných činností použito významné a neopominutelné kritérium respektování principu neziskovosti, tj. nerozdělování zisku dosaženého činností mezi osoby, které o činnosti rozhodují nebo se na ní podílejí, při respektování práva na odměnu za vykonanou práci spolu s požadavkem přítomnosti prvku dobrovolnosti při zajišťování činnosti nebo dohledu nad jejím výsledkem.

Z tohoto pohledu lze rozlišit následující základní kategorie činností:
Kategorie A. Činnosti konané jménem státu, v zájmu jeho celistvosti a bezpečí jeho občanů
Kategorie B. Preferované a společensky zvlášť významné činnosti celonárodního významu
Kategorie C. Obecně prospěšné činnosti regionálního a místního významu
Kategorie D. Vzájemně podpůrné činnosti ve veřejném zájmu
Kategorie E. Skupinové vzájemně prospěšné činnosti
Kategorie F. Činnosti prospěšné jednotlivcům nebo uzavřeným skupinám osob
Kategorie G. Činnosti obecně škodící jednotlivcům nebo skupinám osob

Systém těchto kategorií umožňuje odstupňovat "prospěšnost" v širokém spektru od činností, bez nichž se demokratický a pluralitní stát nemůže obejít, přes činnosti které mají "národní", regionální nebo místní obecně uznávaný význam až po činnosti "neprospěšné", které společnost odmítá podporovat nebo je lze dokonce označit za nežádoucí a proto se jim společnost brání svým právním řádem.

3. Diskuse k podrobnosti a neurčitosti kategorizace činností z hlediska prospěšnosti

Položme si postupně několik otázek a pokusme se na ně co nejpoctivěji odpovědět.

Otázka první: Je možné naplnit jednotlivé kategorie výčtem příkladů odpovídajících typů činností a pokud ano, bude takový výčet dostatečný?

Zde je konkrétní návrh seznamu činností pro jednotlivé navrhované kategorie:

Kategorie A: Činnosti konané jménem státu, v zájmu jeho celistvosti a bezpečí jeho občanů
Posilování právního systému a demokratických principů
Zajišťování činnosti ústavních volených institucí
Zajišťování činnosti (krajské a) místní samosprávy
Veřejná (státní, regionální a místní) správa
Výkon a implementace moci soudní a související činnosti
Zajištění obrany státu a bezpečnosti jeho občanů
Zahraniční zastoupení a zajištění závazků vyplývajících z mezinárodních smluv a členství v mezinárodních organizacích nebo nadnárodních institucích
Podpora euroatlantických integračních aktivit
Ostatní činnosti svěřené podle ústavy a zákonů výlučně do pravomoci státu

Kategorie B. Preferované a společensky zvlášť významné činnosti celonárodního významu

Zajištění a ochrana zdrojů pitné vody
Ochrana vodních děl a protipovodňová opatření
Údržba a rozvoj dopravních sítí nadnárodní a strategické úrovně
Ochrana strategických zařízení
Péče o národní parky a chráněné krajinné oblastí
Ochrana a údržba velmi významných památek architektury
Ekologicky šetrná výroba elektrické energie z obnovitelných zdrojů
Zajištění činnosti kulturních institucí národního významu
Vytváření podmínek pro rozvoj vědy a výzkumu, vzdělávání, působení církví a jiných institucí podporujících duchovní a etický rozvoj osobnosti
Ostatní nekomerční činnosti financované ze státního rozpočtu

Kategorie C. Obecně prospěšné činnosti regionálního a místního významu

Podpora rozvoje občanské společnosti
Ochrana a prosazování lidských práv
Vytváření podmínek pro ochranu zdraví, prevenci nemocí a rehabilitaci osob po nemoci nebo po úrazu
Podpora při zajišťování životních potřeb sociálně potřebných a zdravotně postižených
Péče o děti a o stářím zesláblé a obhajoba jejich zájmů
Posilování role rodiny, podpora odpovědného rodičovství
Zřizování a činnosti nadací, nadačních fondů a obecně prospěšných společností
Zvyšování objemu nadačních jmění
Prevence drogové závislosti a kriminality mládeže
Činnosti v oblasti vědy a výzkumu
Poskytování základního, středního a vysokoškolského vzdělávání
Zvyšování znalostních základů jednotlivců a skupin školením a osvětovou činností
Pěstování a podpora kultury a umění
Péče o kulturní dědictví a o zachování tradic
Zajišťování přístupu občanů k poznatkům filosofie, vědy, techniky a k uměleckým dílům a kulturním činnostem
Ochrana a odpovědné užití architektonických památek zařazených mezi chráněné objekty
Ochrana a údržba ostatních významných stavebních a technických staveb a věcí movitých
Ochrana přírody, flóry a fauny a zajišťování chráněných cest a přístupů pro turisty a návštěvníky
Péče o životní prostředí
Zajišťování rovných příležitostí na trhu práce pro ženy a skupiny osob v obtížném sociálním postavení
Rekvalifikační podpora nezaměstnaným a pomoc při jejich pracovním uplatnění
Podpora a pomoc běžencům a osobám postiženým přírodními nebo humanitárními katastrofami
Podpora etnickým a národnostním menšinám
Spolupráce s krajany v zahraničí
Podpora amatérského sportu a výchovy k tělesné zdatnosti
Ochrana veřejného pořádku a bezpečného dopravního provozu
Dobrovolná požární ochrana
Poradenství občanům
Mezinárodní kulturní, společenská a vzdělávací spolupráce
Údržba a rozvoj dopravních sítí místní úrovně
Zajištění minimální obsluhy sídel pravidelnou hromadnou osobní dopravou
Rozvoj možností pro rekreaci a aktivní využití volného času dětí, mládeže a důchodců
Dobrovolná práce v organizacích veřejně prospěšného nebo vzájemně podpůrného charakteru
Údržba parků, hřbitovů a přírodních území sloužících k rekreaci a odpočinku
Sběr, odvoz, zpracování a recyklace nebo bezpečné ukládání odpadových materiálů
Ostatní činnosti požadované na úrovni veřejné správy nebo na základě rozhodnutí územní samosprávy, včetně kontraktů na nekomerční aktivity uzavřených na základě veřejné soutěže
Veřejná sbírková činnost pro účely obecné vzdělanosti (galerie, muzea, etnografické sbírky a pod.)

Kategorie D. Vzájemně podpůrné činnosti ve veřejném zájmu

U této kategorie je možné ještě další členění:
Subkategorie D1:
Profesní komory a obdobná sdružení na základě ochrany nebo rozvoje výkonu profese
Např.: Český červený kříž
Profesní komory zakládané ze zákona (advokáti, daňoví poradci, lékaři, veterinární lékaři, auditoři, ...)
Unie soudců
Česká vědecko technická společnost
Jednota českých matematiků a fyziků a obdobné profesní organizace
odborové organizace
sdružení podnikatelů a zaměstnavatelů
a pod.

Subkategorie D2: Vzájemně podpůrná sdružení občanů nebo obcí ve veřejném zájmu
Např.:
Vzájemně podpůrná sdružení zdravotně postižených
Sdružení pro ochranu zájmů spotřebitelů
Vzájemná podpora příslušníků náboženských řádů a společenství
Organizovaná spolupráce zahrádkářů, šlechtitelů a chovatelů
Organizovaná spolupráce v oblasti ekologické výroby potravin
Sdružení obcí k zajištění dopravní obsluhy
Zemědělská družstva v oblastech s nízkou mírou výnosů
Myslivecká sdružení v oblasti ochrany lesů a lesní zvěře
Spolky a soubory pěstující zpěv, hudbu, tanec, výtvarné umění na nekomerčním základě
Družstva pro neziskovou nebo svépomocnou bytovou výstavbu
Sdružení obcí zajišťující přístup k investičně náročným veřejným službám (doprava, telekomunikace, rozvody vody, plynu, energie, kanalizace, čistírny vod, apod.)
a pod.

Subkategorie D3. Občanské aktivity vzájemně podpůrného charakteru zajišťující ochranu nebo výkon základních práv a svobod
Např.:
Občanské aktivity národnostních a etnických menšin
Občanské aktivity, spolky a sdružení zajišťující společensky preferované využití volného času dětí a mládeže
Neziskové vzájemně podpůrné spořitelny a pojišťovny
Dobrovolná práce v odborovém hnutí zaměstnanců
Spolupráce neziskových občanských organizací
Informační a právní poradenství neziskovým organizacím
Sdružení veteránů, protifašistických nebo protikomunistických bojovníků a pod.
Sdružení a spolky na ochranu zvířat
Sdružení a aktivity prosazující ochranu životního prostředí nebo spoluúčast občanů na rozhodování o věcech veřejných
Sportovní amatérská klubové činnosti a individuální trénování
a pod.

Subkategorie D4. Specifické kolektivní a veřejnosti otevřené nekomerční aktivity
Např.:
Amatérské divadelní, taneční a hudební soubory a jejich představení
Pořádání plesů a otevřených společenských setkání
Sportovní soutěže
Soutěže kulturní, umělecké a společenské
Poznávací turistika
a pod.

Kategorie E. Skupinové vzájemně prospěšné činnosti
Např.
Sdružení sběratelů běžných předmětů
Zájmová sdružení právnických osob zakládaná za nekomerčními účely
Sdružení právnických a fyzických osob (konsorcia) zakládaná za nekomerčními účely
Nezisková svépomocná bytová družstva
a pod.

ale také, pokud jde o pěstování určité podnikatelské etiky
Sdružení majitelů domů
Asociace realitních agentur
a pod.

Kategorie F: Činnosti přinášející zisk a další výhody především jednotlivcům nebo uzavřeným skupinám osob
Např.
Obchodní a podnikatelské aktivity fyzických a právnických osob (mimo činností kontrahovaných na základě veřejné obchodní soutěže)
Sázkové akce a hazardní hry
Komercionalizovaná kultura

Kategorie G: Činnosti obecně škodící jednotlivcům nebo skupinám osob
Např.
provádění činností bez zvláštní povolení nebo oprávnění požadovaného zákonem
ohrožování nebo zneužívání slabších osob
šíření pomluv, nepravd a nesmyslů
rušení nočního klidu a sousedského soužití
skupinové pouliční vandalství
poškozování cizího majetku nápisy a nástřiky
výroba a prodej drog bez souhlasu státních orgánů
vytváření ozbrojených a paramilitaristických útvarů (mimo sportovních a vzdělávacích aktivit zvlášť zákonem povolených)
organizování akcí poškozujících práva jednotlivců a menšin a aktivní účast na nich
rozněcování záště a podněcování k nepokojům
šíření rasismu, xenofobie, sociální nesnášenlivosti a pod..
organizování a provozování prostituce
ostatní činnost na pokraji porušování zákona obecně

===========
Otázka druhá: Je navržené spektrum kategorií "prospěšnosti" činností uzavřené a dostačující nebo otevřené a neúplné?

Pokud pomineme při posuzování prospěšnosti mezinárodní sféru a nadnárodní zájmy, pak je zájem státu pravděpodobně dostatečně "nejvyšším" zájmem. Je samozřejmě možné i tomuto zájmu nadřadit např. "zájem lidstva a jeho přežití" a podobné transcendentní zájmy. Předpokládáme přitom, že pod pojmem "stát" je možno chápat obecně veřejností přijatou a spory či újmu nevyvolávající představu ústavního zřízení "našeho" demokratického státu zahrnující i mezinárodní závazky tohoto státu, tedy pracujeme s nespornou idealizací státu a jeho ústavního zřízení.

V českém prostředí je často vytvářena hierarchie typu "jednotlivec - rodina - obec - [kraj] - stát - mezistátní vztahy - nadnárodní integrační uskupení (Evropská unie budoucnosti?)". Z tohoto schématu se vytrácejí spolky a organizace vytvářené z vůle nebo za dobrovolné účasti jednotlivců. taková uskupení se v uvedené hierarchii nacházející v prostoru mezi jednotlivcem a státem, či dokonce zasahují i do oblasti mezinárodní a nadstátní.

Z historických důvodů a i s ohledem na platný právní řád můžeme předpokládat, že lze vyčlenit "uzavřené množiny osob" jako jsou
"rodina" (viz ustanovení občanského zákoníku o osobách blízkých),
"obchodní společnost" (viz ustanovení o závazcích a ručení vyplývající z obchodního zákoníku),
"zaměstnanci podniku" (viz ustanovení o právech a povinnostech zaměstnanců a pracovní smluvní vztahy),
"členové statutárního orgánu" (viz ustanovení obchodního zákoníku a speciálních zákonů, vymezující práva a povinnosti osob odpovídajících kolektivně za záležitosti právnické osoby)
Tyto uzavřené skupiny osob patří k těm, jejichž vzájemná prospěšnost v uzavřeném pojetí skupiny nemůže být přijímána za prospěch veřejný.

Zahrnutím hlediska kvalifikátoru kladného nebo záporného působení je dána možnost rozlišit rovněž ty aspekty "prospěšnosti", které je naopak třeba ve veřejném zájmu omezovat nebo z jakýchkoli výhod a práv vylučovat.

=============
Otázka třetí: Je navržené spektrum kategorií prospěšnosti dostatečně odstupňované nebo je příliš podrobné?

Návrh se opírá o zkušenost z Maďarska, o návrhy rozpracované v některých dalších zemích a respektuje též dosavadní vývoj v České republice.

Již v současném právním řádu je vztah organizačních forem, právnických a fyzických osob k rozpočtu státu a vztah k veřejnosti rozlišen v rámci obdobného a dokonce podrobnějšího hierarchického uspořádání1, které lze pojmenovat takto:
- volené nebo jmenované instituce státu a justice
- organizační složky státu
- rozpočtové a příspěvkové organizace státu
- veřejné instituce zakládané státem (vysoké školy, státní fondy)
- organizace zakládané na základě zvláštního zákona (Český červený kříž, Česká televize, Český rozhlas, profesní komory)
- volená obecní zastupitelstva
- obecní úřady
- rozpočtové a příspěvkové organizace obcí
- obecně prospěšné společnosti
- nadace a nadační fondy
- obchodní společnosti, zájmová sdružení právnických osob a občanská sdružení
- sdružení bez právní subjektivity
- rodina a registrované partnerství
- fyzické osoby

==========
Otázka čtvrtá: Lze použít rozlišení podle vykonávaných činností ke odlišení právnických osob a pokud ano, pak jak a za jakých podmínek?

Odpověď na tuto otázku závisí na obecné kategorii prospěšnosti. Nesporně je možné prostřednictvím zákona vymezit zvláštní formy právnických osob nebo ústavních a státních institucí a organizací zajišťujících činnosti kategorie A - konaných v zájmu státu. Obdobně lze postupovat i v případě kategorie B - u činností zvlášť společensky preferovaných zřizováním rozpočtových a příspěvkových organizací nebo veřejně prospěšných institucí (viz nyní již v oblasti školství, a úvahy o potřebě podobné právní úpravy v oblasti kultury, zdravotnictví a sociální péče) a částečně tomu tak již je i v rámci kategorie C - u obecně prospěšných činností, kde zvláštní zákon vymezuje účely pro něž lze zřídit nadace a nadační fondy.

Naproti tomu již v případě zákona o obecně prospěšných společnostech zůstává vymezení charakteru prospěšnosti touto právní formou poskytovaných služeb velmi otevřené a proto je i předmětem v podstatě subjektivního rozhodování registrujících soudů nebo povolení vydávajících úřadů, jak kterou činnost kvalifikují, což následně promítnou do svého rozhodnutí.

Lze konstatovat, že i zákon o sdružování občanů do značné míry vymezuje činnosti spadající do kategorie H - t.j. škodící veřejným zájmům tím, že nepovoluje registraci sdružení, jejichž cílem je podobné činnosti vykonávat nebo propagovat.

==========
Otázka pátá: Dostačuje rozlišení činností k rozlišení podmínek přístupu k veřejným prostředkům?

Pro činnosti spadající do kategorie A , B a pro nadace a obecně prospěšné společnosti zajišťující činnosti z kategorií B a C zná naše právní úprava již řadu významných daňových úlev a předepisuje i určité povinnosti příslušným zákonem vymezeným právním formám. Tento přístup však není rovný ani v oblasti přístupu k veřejným prostředkům, ani v oblasti kontroly a povinnosti zveřejňování informací o vlastní činnosti a hospodaření. Tato nerovnost zřetelně poškozuje např. obecně prospěšné společnosti oproti obchodním společnostem v oblasti vedení účetnictví a oproti občanským sdružením a rozpočtovým a příspěvkovým organizacím v přístupu k prostředkům ze státního rozpočtu. Podobně jsou v nevýhodném a nerovném postavení nadace, nadační fondy a obecně prospěšné společnosti oproti rozpočtovým a příspěvkovým organizacím pokud jde o povinnost zveřejňování výroční zprávy.

Pro oblast kategorií E a F se z určitého hlediska jeví do značné míry vyhovující současná právní úprava týkající se sdružování občanů (snadná registrace, liberální požadavky na vnitřní organizaci a žádné povinnosti z hlediska veřejné kontroly činnosti) a zejména působení obchodních společností kodifikovaných občanským zákoníkem a soustavou trestního práva. P

Pochyby o dokonalosti našeho právního řádu vyvolává problematika činností spadajících spíše do kategorie G, kde je stávající právní řád zřetelně buď příliš slabý a nevýrazný, nebo nedostatečně vymahatelný (viz problémy konkursu a vyrovnání, trestní odpovědnosti za rasově motivované činy, korupce a další).

V oblasti daňové je dosavadní řešení zjevně nedostačující. Na jedné straně lze pro oblast kategorie A, a částečně i B, uplatnit jednoduché vyjmutí z daňové povinnosti, neboť by se v řadě případů jednalo o pouhé překládání peněz z jedné kapsy státu do druhé. Zato pro oblast činností spadajících do kategorií B, C, D a E je použitý princip daňové úlevy pro právnické osoby, které nebyly založeny za účelem podnikání doplněný obecným vymezení výhodou dotčených užití uvolněných prostředků nejen příliš plošný, ale zjevně neúčinně motivující k rozvoji takových činností. Navíc, požadavek odděleného vedení nákladů na činnosti s úlevou daně od činností ostatních v mnoha případech samotnou výhodu eliminuje.

Vzniká situace, kdy občanská sdružení mají v rozpočtu vlastní kapitolu z níž jim lze poskytovat dotace ze státního rozpočtu na základě rozhodnutí příslušného ministerstva a to bez toho, že by byl nějak vymezen stupeň veřejné prospěšnosti činnosti sdružení. naproti tomu obecně prospěšné společnosti mají pouze právo ucházet se o dotace z jednoho veřejného zdroje a při neexistenci odpovídající kapitoly rozpočtu tím záležitost na většině úřadů státní a územní správy pro ně také končí - není odkud prostředky čerpat, takže žádné nedostanou.

Proto by pro tento obor činností bylo nasnadě klasifikaci použít a to navíc i tak, aby byl zrovnoprávněn přístup k dotacím ze státním příspěvkům na činnosti spadající do téže kategorie a aby byla odstupňována motivace k poskytování darů a sponzorování činností spadajících do kategorií vyšších před podporou činností spadajících do kategorií nižších s částečným omezením případně úplným vyloučením výhod pro činnosti spadající do kategorií E, F a G.

Podobně by bylo třeba postupovat i z hlediska povinností, jako je zvláštní úprava vedení účetnictví, povinnost veřejného auditu a povinný obsah výroční zprávy a zajištění přístupu k vybraným informacím o činnosti a hospodaření těch právnických a fyzických osob, které disponují prostředky státu, územních samospráv nebo pocházejících z veřejných rozpočtů jako granty, dotace nebo financování založené na výsledku veřejné soutěže.

Pro stanovení stupňů odlišení významu prospěšnosti by tedy mělo dostačovat nadřazení kategorií A a B nad kategoriemi C a D a těch pak nad kategorií E s tím, že činnosti spadající do kategorie A by měly být zásadně i v budoucnu zajišťovány v rámci státního rozpočtu a činnostem kategorii F by výhody příslušet již neměly, zatímco na činnosti z kategorie G se vztahují sankce a zákazy.

==========
Otázka šestá: Je nějak užitečné uplatnit rozlišení právnických osob podle kategorie prospěšnosti převažujících činností?

Jak již bylo poukázáno výše, je tato otázka relevantní pro kategorie B (částečně), C, D a E. Jde o to, že v případě nadací a nadačních fondů a nesporně i rozpočtových organizací je registrace příslušné právní formy a s tím související právní úprava sam o sobě dostačující k zařazení činností těchto právnických osob do příslušné kategorie, pokud jde o činnosti, které jsou v souladu se zákonem a zakládacími listinami nebo statutem organizace.

V případě občanských sdružení, zařízení církví a obecně prospěšných společností však užití rozlišení kategorie prospěšnosti může být významným existenčním i motivačním faktorem jak u těchto právních forem tak u státu, územních samospráv a osob, podporujících tyto organizace nebo podílející se na jejich činnostech přímo nebo finančně (aktivně i pasivně).

Maďarská zkušenost ukazuje, že uplatnění klasifikace při odlišení výhod pro donátory a sponzory spolu s upřesněním práv, výhod a povinností s tím souvisejících na straně podporovaných organizací vedlo k posílení účasti občanů a podnikové sféry na podpoře rozvoje společensky nebo celonárodně významných institucí na straně jedné, ale zejména též k posílení postavení menších místních občanských organizací. Zásadně pozitivním jevem je přitom právě podstatně větší vzájemná informovanost a solidarita občanské sféry, což je důležité pro upevnění pluralitní demokracie a občanské společnosti.

=============
Otázka sedmá: Podle jakých kritérií budou posuzovány hraniční případy?

Tento problém je vskutku nejzávažnější. Pravděpodobně bude obtížné pokračovat cestou upřesňování kritérií pro jemnější rozlišení. Jistou roli vždy budou hrát faktory subjektivní, procesní a formální, podobně jako je tomu u všech forem výběrových řízení.

Z právního hlediska je třeba počítat s tím, že pokud by o zařazení do určité kategorie prospěšnosti v budoucnu rozhodoval jakýkoli nezávislý nebo státní orgán, bude nezbytně nutné zajistit možnost odvolání k soudu. Pokud bude užit výčtový model při definici obecně prospěšných organizací při volbě právní formy a v době jejího zakládání a registrace, pak proti rozhodnutí registračního soudu musí stát možnost účinného odvolání k vyšším soudním instancím.S ohledem na jinde diskutované problémy a dnes již dostatečně prokazatelné negativní zkušenosti s aplikací práva registračními soudy v oblasti občanských i komerčních aktivit, bude třeba zajistit dostatečnou přípravu soudů i jednotlivých soudců na výkon jim svěřené rozhodovací pravomoci v oblasti registrace obecně prospěšných právnických osob nebo při řešení sporu o správní nebo jiné rozhodnutí v záležitostech obecné prospěšnosti..

Pokud jde o hraniční případy samotné, bude záležet na každém subjektu účastnícím se rozhodování o obecné prospěšnosti, zda dokáže moudře užít pravidlo převažující činnosti.

=============
Otázka osmá: Jak určit převažující činnost?

Klademe-li tuto otázku, máme na mysli situace, kdy bude požadováno přiznání statutu prospěšnosti pro právnickou osobu nebo projekt, pokud zajišťují nebo zahrnují více činností.

Především bude možné uplatňovat požadavek, aby povaha převažující činnosti byla úzce vztažena k statutárnímu účelu, pro který byla právnická osoba registrována, nebo pro který byl projekt navrhován nebo zahajován. Převahu takové činnosti lze pak obvykle doložit výrazně vyšším podílem na nákladech vynaložených nebo plánovaných na její zajištění, případně významně vyšším podílem práce nebo jinými ukazateli, které lze dostatečně objektivně posoudit. Obtížné však bude stanovit hodnotovou hranici pro taková rozhodnutí a v tomto ohledu bude vždy muset sehrát svoji roli profesionální připravenost, zkušenost a občanská integrita subjektů pověřených rozhodnutím, jimž je nutno i v právní úpravě poskytnout maximální důvěru a zajistit přiměřenou ochranu za předpokladu dodržení stanovených postupů a podmínek rozhodování.

Neurčitost vymezení je zásadním prvkem každé klasifikační metody používané v otevřených systémech. Jde -li o lidské činnosti platí to dvojnásob. Proto je třeba počítat s překrývajícími se hranicemi množin činností i subjektů a s postupným nacházením jakýchsi "dobrých mravů", odpovídajících všeobecné situaci ve společnosti v daném časovém období. Přitom se rovněž uplatní i prvky místních nebo spíše regionálních vlivů, které budou ve vytváření neurčitých hranic hrát velmi významnou a svým způsobem objektivně nutnou roli.

========================================================================
IV. Současný stav definice a úlev pro veřejně prospěšné činnosti v ČR

Obecně prospěšné společnosti se mohou registrovat "…k poskytování obecně prospěšných služeb pro veřejnost za předem stanovených a pro všechny uživatele rovných podmínek; dosažený zisk nesmí o.p.s. užít ku prospěchu svých zakladatelů, členů řídících orgánů a zaměstnanců a musí jej užít výhradně k financování obecně prospěšných služeb pro které byla zřízena"

Nadace a nadační fondy se mohou registrovat za veřejně prospěšným účelem, zejména "… sloužícím rozvoji duchovních hodnot, ochraně lidských práv a dalším humanitním cílům, ochraně a rozvoji přírodního prostředí, kulturních památek a lidových tradic, jakož i k rozvoji vědy, vzdělání, sportu a tělovýchovy ."

Občanská sdružení nelze zakládat "…za účelem omezení osobních, politických nebo jiných občanských práv z důvodu národnosti, pohlaví, rasy, sociálního původu, politických či jiných názorů, náboženského přesvědčení a sociálního stavu, nebo za účelem podněcování nenávisti a intolerance ze shora uvedených důvodů či k podpoře násilí nebo jiných způsobů odporujících ústavě a zákonům"

Daňové výhody:
Právnické osoby nezaložené za účelem podnikání, jako zájmová sdružení právnických osob, občanská sdružení, odbory, politické strany a politická hnutí, registrované církve a náboženské společnosti, obecně prospěšné společnosti, nadace, nadační fondy, obce, okresní úřady, rozpočtové a příspěvkové organizace a státní fondy mohou při výpočtu daně ze zisku odečíst od základu daně až 30%, ne však více než 3.000.000 Kč, ale nejméně 100.000 Kč.

Osvobození od daně darovací se vztahuje na zařízení a humanitární aktivity v oblasti kultury, vzdělávání, vědy, zdravotní a sociální péče, ekologie, sportu, výuky a ochrany dětí nebo na právnické osoby založené pro shora uvedené účely mající své sídlo v ČR.

Od daně darovací jsou osvobozeny též nadační dary poskytnuté nadaci nebo nadačnímu fondu, pokud jsou použity pro účel, k němuž byla nadace nebo nadační fond zřízena a také nadační příspěvky poskytnuté nadací nebo nadačním fondem třetí osobě, pokud jsou užity v souladu s účelem a podmínkami za nichž byly poskytnuty

Fyzická osoba může odečíst nejvýše 10% zakladu daně za dary, pokud jí poskytnutý dar tvoří nejméně 2% základu daně, ne však méně než 1000 Kč, a je-li určen na "vědu a vzdělávání, kulturu, provoz škol, policie, požární ochrany, podporu a ochranu mládeže, ochranu zvířat, sociální a zdravotní péči, ekologii, humanitární a charitativní účely, potřeby registrovaných církví a náboženských společností a pro sport nebo pro financování provozu škol a zdravotních zařízení nebo zařízení pro péči o opuštěná zvířata nebo ohrožené druhy"

Právnická osoba může odečíst nejvýše 2% zakladu daně za dary, pokud dar činí alespoň 2,000 Kč, a to za stejných dalších podmínek, jaké platí pro fyzické osoby. pro ůč. soc,. zdrav, eko, hum a char v souv s živ, pohr. lze překočit o hodn darů 2 nevíc však 4 ze uzakl. dane

Příjmy nadace plynoucí z pronájmu nemovitostí z pronájmu uměleckých děl z úroků a dividend z cenných papírů, z úroků z peněžních prostředků uložených na zvláštním účtu v bance , z autorských a patentových práv jsou osvobozeny od daně u příjmu právnických osob, nejsou-li užity v rozporu se zákonem a za podmínky, že tvoří registrovanou součást nadačního jmění

Od soudních poplatků spojených s účely registrace jsou osvobozeny nadace, nadační fondy a obecně prospěšné společnosti.

========================================================================
V. Možné postupy určování statutu veřejné prospěšnosti

Jak postupovat při využití kategorizace prospěšnosti činností?

Z hlediska uplatnění kategorizace v právním řádu a v praxi připadají v úvahu následující postupy:
Výčet činností v zákonech upravujících registraci právnických osob nebo poskytování daňových úlev
Vydání potvrzení o veřejné prospěšnosti činnosti nebo právní formy na základě žádosti pověřeným státním orgánem
Posouzení činnosti při uplatňování nároku na úlevy příslušným orgánem státní správy nebo finančním úřadem
Posouzení zvláštní nezávislou komisí, následná registrace nebo vydání certifikátu o statutu veřejné prospěšnosti
Ponechání rozhodnutí o statutu na úvaze soudce rejstříkového soudu nebo pracovníka registrujícího úřadu

Jaká jsou specifika těchto možností?

1. Výčet činností v zákonech upravujících registraci právnických osob nebo poskytování daňových úlev

V našem právním řádu není podrobný výčet znaků obvyklý, pokud pomineme dlouhé přílohy zákonů upravující celní předpisy, živnostenský zákon a některé další zákony hospodářského práva. Vždy je třeba počítat s námitkami, že jde o výčet neúplný, že nepostihuje všechny detaily, že je nepřesný a v praxi nepoužitelný. Navíc je obvykle nutné uvádět výčet např. slůvkem "zejména" a tím jej otevřít pro případné další případy výčtem nevystižené.

Nicméně, tento přístup je použit konkrétně v zákoně č. 227/1997, o nadacích a nadačních fondech při výčtu účelů, pro které lze tyto právnické osoby zřizovat (viz výše) a v zákoně č. 586/1992 Sb., o daních z příjmu při výčtu činností, na něž se vztahuje daňová úleva.

Uvedené výčty jsou velmi obecné, nicméně pro potřebu zákona o nadacích a nadačních fondech, jak se zdá, postačují. Obdobně je v případě vysokoškolského zákona dostačující vymezení veřejně prospěšné instituce - vysoké školy - určením znaků, které musí být splněny.

Z hlediska případných úprav daňového zákona a pro úpravu praxe přidělování dotací z veřejných prostředků však uvedené zákony a v nich použité výčty činností nedostačují, neboť neumožňují přesnější rozlišení prospěšnosti kvůli výraznějším výhodám a povinnostem v případě významnějších kategorií prospěšnosti nebo kvůli poskytnutí menších výhod nebo výraznějšímu omezení v případě méně pozitivních nebo záporných kategorií prospěšnosti.

Jinými slovy, metoda výčtu znaků nebo příkladů je použitelná pro úzké vymezení typu a působnosti konkrétní formy právnické osoby.Pro vymezení prospěšnosti např. občanských sdružení, spolků, ale i obecně prospěšných společností, kde je spektrum možných činností velmi široké, by užití této metody bylo přinejmenším problematické a vyvolávalo by pravidelně spory o potřebu novelizace zákonů.

2. Vystavení potvrzení o statutu pověřeným státním orgánem na základě žádosti

Tento přístup rovněž předpokládá odpovídající právní úpravu, např. samostatným zákonem, kterým se do právního řádu zavede pojem kategorie prospěšnosti a na ni navazující okruh možných práv, výhod, úlev a povinností kterýchkoli právnických osob. Takový souhrnný zákon by bylo možné aktualizovat novelami, aniž by bylo potřeba novelizovat ostatní zákony zavedenou normu používající nebo na ni odkazující.

V praxi by pak mohla taková právní úprava vyžadovat existenci osvědčení o statutu (kategorii) prospěšnosti, jejíž platnost by mohla být navíc časově nebo věcně omezena podobně, k¨jako je tomu u živnostenských oprávnění, licencí nebo akreditací.

V případě, že by osvědčení vydával úřad státní nebo územní samosprávy, musel by příslušný zákon vymezovat znaky jednotlivých kategorií natolik přesně, aby byla minimalizována možnost subjektivního přístupu úředníků nebo zásadně odlišného výkladu jednotlivými pověřenými úřady.

3. Posouzení činnosti při uplatňování nároku na úlevy příslušným orgánem státní správy nebo finančním úřadem

Tento přístup umožňuje kombinovat postupy založené na zařazení určité úžeji vymezené právní formy do některé z kategorií veřejné prospěšnosti na základě příslušného zvláštního zákona na straně jedné a jednotlivé posuzování nároku na výhodu, úlevu nebo dotaci u ostatních právních forem podle výše zmíněné právní úpravy kategorizace prospěšnosti. Také v tomto případě však platí výhrady uvedené v předchozím bodě.

Přenesení rozhodování na finanční úřady mající lokální působnost vzniká navíc jisté nebezpečí zaujatosti při posuzování případů osobně známých nebo diskutovaných na místní úrovni. Motivace finančních úřadů k maximalizaci vybrané daně může rovněž logicky vyvolávat snahu minimalizovat přístup k daňovým výhodám.

Ve svých důsledcích by tato metoda vedla k podstatnému nárůstu administrativních nároků jak na straně neziskových organizací, tak na straně úřadů, což by se projevilo jak menším zájmem o úpravou dotčené právní formy, tak většími výdaji ze státního rozpočtu.

4. Posouzení zvláštní nezávislou komisí, následná registrace nebo vydání certifikátu

Model komise, který je užit v Anglii a Walesu, částečně je užit i na území Moskvy v Ruské federaci a který je navrhován i v Gruzii, Bulharsku a v dalších zemích, včetně Maďarska a Polska má řadu zastánců i odpůrců.

Tento model v zásadě předpokládá existenci právní úpravy, kterou by bylo definováno postavení, pravomoci a působnost samostatného útvaru pověřeného mj. sledováním činností prováděných ve veřejném zájmu. Podobně jako v případě anglické Charity Commission by takový útvar - Komise - měl být zároveň servisním místem jak pro organizace, ucházející se o zajišťování činností ve veřejném zájmu nebo svým základním posláním tyto činnosti již plnící na straně jedné a poradním orgánem pro veřejnou správu i pro veřejnost jako takovou, pokud se týče posuzování oprávnění k některým výhodám nebo úlevám, popřípadě pokud jde o vydávání odpovídajících osvědčení a kontrolu dodržování zákonem stanovených podmínek pro jeho vydání. Právní úprava Komise může být součástí úpravy týkající se veřejné prospěšnosti jako takové.

Při existenci kategorií prospěšnosti by tato nezávislá Komise posuzovala jednak žádosti právnických osob doložené zakládacími dokumenty a programy činností, případně projekty takových činností z hlediska zařazení do určité kategorie prospěšnosti.

V případě samosprávných krajů by Komise mohla vydat ve spolupráci s příslušnými samosprávami upřesněné směrnice k posuzování prospěšnosti odpovídající přesněji podmínkám kraje. Odpovědnost členů Komise a odborníků, které by zaměstnávala, by v takovém případě spočívala v posouzení konkrétní situace v celém komplexu. Významnou výhodou Komise je, že může hromadit svou zkušenost a poté v zásadě porovnávat jednotlivé případy s jinými obdobnými. Komise by se případně mohla opřít i o vyžádaná stanoviska příslušných orgánů veřejné správy, aniž by tím byla veřejná správa vystavena nutnosti vydat rozhodnutí.

Existence nezávislé Komise by však také umožnila posuzovat nejen prospěšnost činností občanských organizací, ale také efektivnost využívání veřejných prostředků pro činnosti těmito organizacemi zajišťované ve veřejném zájmu. Komise by si při dobře organizované a zodpovědné práci a srozumitelném výkladu svých doporučení mohla získat potřebnou důvěru veřejnosti, státní správy, územních samospráv i samotných občanských organizací. Zároveň by se komise mohla stát místem, kde se soustředí dostatek informací o aktivitách občanské společnosti, aby mohly být účinně upravovány i potřebné právní normy a analyzována jejich účinnost a důsledky jejich implementace.

Proti vzniku Komise lze uvést rovněž řadu argumentů. Častým argumentem tohoto druhu je poukazování na to, že samotná existence jakéhokoli orgánu, který má oprávnění kontrolovat dodržování určitých podmínek stanovených zákonem. To v našem prostředí vyvolává vždy velmi drsnou odezvu, často doprovázenou analogií s dohledem KSČ nad Národní frontou.

Nepochybně v našich podmínkách může být problémem profesní způsobilost komisařů, jejich občanská bezúhonnost a nezaujatost a v neposlední řadě i schopnost odolat pokusům o korupci a jiným v našich krajích užívaným nátlakům, včetně působení médií, vlivu závisti, pomluv apod.

Působnost Komise by se pravděpodobně omezila jen na ohodnocení významu dosavadní činnosti, vydávání určitého typu potvrzení o takovém statutu a na doporučení k zařazení projektu nebo činnosti do určité kategorie na základě žádosti právnické osoby nebo orgánu veřejné správy.

Naprostou nezbytností by byla dostatečná transparentnost výroků Komise a jejich zdůvodnění na jedné straně a právo na odvolání k soudu na straně druhé.

Pokud jde o územní působnost, bylo by třeba zvážit možnost vytvoření takové struktury Komise, aby mohla vydávat svá stanoviska na co nejnižší územní úrovni a tak v co největším rozsahu uplatnit princip subsidiarity, který může zajistit jak potřebnou pružnost, tak odpovídající kompetentnost posuzování převážně regionálních a místních aktivit.

Naplnění uvedených požadavků však směřuje k určitým nárokům na státní rozpočet, což by pravděpodobně bylo možné jen na úkor těch prostředků, které jsou v rozpočtu k disposici pro podporu občanských organizací a iniciativ. Zároveň by však byla podstatně vyšší pravděpodobnost efektivní alokace prostředků a v důsledku toho by byly vzniklé náklady přinejmenším kompenzovány.

5. Ponechání rozhodnutí o statutu na úvaze rejstříkového soudu nebo pracovníka registrujícího úřadu

Pokud by byla kategorizace prospěšnosti vymezena právně závazným dokumentem a její užití by se vztahovalo na registraci typu právnické osoby nebo na přiznání statutu prospěšnosti na základě výroku soudu, mohlo by být zařazení konkrétních právnických osob nebo činností ponecháno na rozhodnutí soudce, jako je tomu v Anglii a Walesu. Nicméně, při neexistenci anglosaského zvykového práva, opírajícího se o značnou závaznost předchozí judikatury by tento postup byl přinejmenším po řadu let poznamenán nepřipraveností soudců vydávat podobná rozhodnutí zasahující dlouhodobě do života právnických osob. V důsledku této nepřipravenosti a absence tradice by docházelo k velmi četným odvoláním k soudům vyšší instance a hrozil by i zásah ústavního soudu pro porušení ústavou zaručovaných práv a svobod nesprávným uplatněním zákona.

Uvedené obavy se mj. opírají i o zkušenosti s dopadem přechodných ustanovení zákona o nadacích a nadačních fondech, kdy se soudy ve výkladu zákona zjevně liší a v mnoha případech prokazatelně daleko překračují poslání, které jim zákon vymezil pro novou registraci nadací nebo přeměnu na obecně prospěšnou společnost. Přesto, že je někdy v této souvislosti odkazováno na nedostatky zákona, lze dokumentovat, že jde především o malou připravenost soudců řešit situace, před které je zákon nově postavil. Obdobný stav nutně vznikne i tehdy, budou-li případné úpravy v oblasti určování veřejné prospěšnosti svěřeny soudům, aniž by byl zároveň vydán dostatečně zřetelný výklad zákona před tím, než nabude účinnosti.

=====================================================================
VI. Možné užití statutu veřejné prospěšnosti

Navrhovaná kategorizace podle prospěšnosti činností by se v zásadě měla uplatnit již v rámci přípravy paragrafovaného znění zákona o sdružování, který má nahradit zákon č. 83/1990, o sdružování občanů a zákon č. 116/1990 o podmínkách činnosti organizací s mezinárodním prvkem a některá ustanovení dalších zákonů. Zejména z hlediska podmínek, za jakých se může sdružení ucházet o příspěvky z veřejných rozpočtů, případně jaké daňové výhody může uplatňovat, by bylo vhodné, aby již tento nový zákon formou odkazu na zákon budoucí umožnil přípravu samostatné právní úpravy poskytování dotací z veřejných rozpočtů a výběrových řízení s tím spojených s ohledem na neziskové, nekomerční právní formy.

Z výše vedené diskuse vyplývá potřeba podstatné úpravy nebo reformy v oblasti daňových zákonů, kde by zavedení kategorizace prospěšnosti umožnilo odstupňovat odpisy z daňového základu jak plátcům daně z příjmu (za činnosti ve vyšších kategoriích nebo za jejich podporu), tak v oblasti dalších daní a poplatků (daně darovací, daně z převodu nemovitostí, celních sazeb, daně z přidané hodnoty aj.). Součástí takové reformy by mělo v zásadě být i uvolnění prostoru pro výběr daně na úrovni krajů a obcí s příslušným prostorem pro odpovídající úlevy z těchto daní pro nositele určitého statutu prospěšnosti s odpovídající územní působností. Zkušenosti z Maďarska ukazují rovněž na nezanedbatelný společenský význam podpory participace občanů na rozvoji společnosti přenesením možnosti určit příjemce nebo okruh příjemců určité, byť malé (1 - 3 %) části daně přímo na plátce daně (tzv. daňové asignace).

Nesporně bude potřebná novela zákona č, 248/1995, o obecně prospěšných společnostech a pravděpodobně i novela zákona č. 227/1997, o nadacích a nadačních fondech. V rámci těchto novel by bylo možné rovněž uplatnit odlišný přístup k daňovým výhodám podle stupně veřejné prospěšnosti.

Pravděpodobně by se uplatnění kategorizaci nejsnáze promítlo do nového zákona o státních dotacích a sponzoringu veřejně prospěšných činností, který by stanovil jak zásady kategorizace veřejné prospěšnosti, tak podmínky pro rozhodování o nárocích z toho plynoucích, mohl by řešit problémy diskutované v části V, včetně případného ustavení nezávislého orgánu (Komise) a obecně závazných zásad pro poskytování prostředků z veřejných rozpočtů.

V neposlední řadě by dotvoření právního a fiskálního rámce pro zajišťování veřejně prospěšných a dalších činností prospěla taková úprava zákona o státní statistice a prováděcích předpisů, která by umožnila samostatně sledovat organizace i podle kategorie prospěšnosti a poskytovat souhrnné informace potřebné pro následné vyhodnocování účinnosti přijatých zákonů a používaných postupů.

Návrh kategorizace prospěšnosti se v jisté fázi svého uplatnění může dotknout právního řádu i v oblasti občanského, obchodního a trestního práva. V současnosti by však bylo předčasné se rozborem těchto možností podrobněji zabývat.

===================================================================
Petr Pajas, stav z 14.6.1999 16:39
Maličká úprava 7/6/04
Petr Pajas

DISKUSE - KOMENTÁŘE:


-
-

Logo Econnectu Easy CONNECTion - snadné spojení mezi lidmi, kteří mění svět
Webhosting, webdesign a publikační systém Toolkit - Econnect
NAVRCHOLU.cz Econnect,o.s.; Českomalínská 23; 160 00 Praha 6; tel: 224 311 780; econnect@ecn.cz