K novelizaci § 70 zákona č. 114/1992 - stručně o dopadech novely a co s tím dělat

17. 5. 2004 - Petr Kužvart

Jak je zákon změněn?

V klíčovém § 70 odstavec 2 zní:
"(2) Občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny (dále jen "občanské sdružení") je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze jí podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována.".

Je tedy nutno všude rozeslat nové žádosti a evidovat, kdy byly rozeslány, aby byly po roce obnoveny. Dosud byly podávány na dobu neurčitou, tedy jednou pro vždy (do odvolání). Tuto operaci je nutno učinit co možná nejdříve po účinnosti novely.

Možná ještě podstatnější je význam poslední věty: věcná a místní specifikace může dělat potíže, když není stanoveno, do jakých podrobností má jít. Níže se zmiňujeme o neblahých zkušenostech s obdobným ustanovením v jiném předpise.

Co lze nyní na úřadech očekávat?

Předně je možno čekat spekulativní zahajování řízení v době těsně po nabytí účinnosti novely, zejména se lze obávat, že půjde o závažné zásahy, u nichž je zvláštní zájem úřadu i navrhovatele, aby hladce prošly bez účasti veřejnosti.

Úřady mohou přikročit k tomu, že podané žádosti budou označovat za nedostatečné a vadné, zpravidla asi bude snaha věcnou a místní specifikaci v nich definovanou označit za nekonkrétní a budou vyžadovat další konkretizaci s upozorněním, že žádost je nutno doplnit, aby byla účinná a že do doby jejího doplnění ji neakceptují.

Proto lze doporučit rychlé rozeslání co možná konkretizovaných žádostí a pokud budou úřady požadovat doplnění, činit tak obratem.

Dále jsou uvedeny praktické zkušenosti s obdobnou právní úpravou ve vodním zákoně.

Vodní zákon: specifikace žádosti co do předmětu a místa v praxi

Vodní zákon je účinný od 1.1. 2002, takže jsou již s ním dostatečně reprezentativní zkušenosti. V § 115 odst. 6 a 7 upravuje účast občanských sdružení v principu obdobně, jako zákon o ochraně přírody a krajiny. Na konci odstavce 6 je formulace "žádost musí být co do předmětu a místa řízení specifikována". Formulace je to tedy poněkud odlišná od "Pelcovy" novely, ale ve své podstatě směřuje k témuž.

Ponecháme stranou otázku formulační neobratnosti - zejména co je to "místo řízení"? a pojďme k podstatě věci. Naše sdružení počátkem roku 2002 zaslalo na vodoprávní úřad v Praze žádost specifikovanou pokud jde o předmět druhem a rozsahem staveb a pokud jde o místo řízení, obvodem působnosti vodoprávního úřadu, tedy "řízení vedená na tomto úřadě".

Následovala řada tahanic, kdy jsme nebyli informováni o zahájení řízení, vstoupili do něj jakmile jsme se o jeho vedení dozvěděli a následně jsme byli odháněni a odvolávali se. Některé případy jsou v odvolacím řízení, něco jsme již i žalovali u správního soudu.

Jaká úřední argumentace a jaké postupy jsou v těchto případech užívány či lépe řečeno zneužívány a jak je možno na ně reagovat:

1. Výhrady úřadu:

Žádost je nadmíru obecná a neurčitá, vymezení místa a předmětu je třeba považovat za nedostatečné, žádost musí být zcela konkrétně vymezena (čerpáme z konkrétního rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 14.4. 2004, č. j. 5016/2004-7310).

Ve své podstatě jde o obstrukční výklad, pomocí kterého se uvedená podmínka stává nesplnitelnou. "Zcela konkrétní vymezení" nemůže občanské sdružení předem podat, protože je nemůže znát, když informaci o přesném předmětu řízení a přesném označení stavebního pozemku může z principu mít pouze žadatel či navrhovatel, tedy zpravidla stavebník, který svým úkonem a ze své vůle rozhoduje o místě zásahu i o tom, co bude a co nebude předmětem návrhového řízení podle vodního zákona. Tedy žadatel jako jediný má v době podání žádosti zcela konkrétní informaci o předmětu i místě zamýšleného zásahu.

Dále lze argumentovat takto: výklad úřadu je zjevně obstrukčního charakteru, příčí se smyslu zákona a zjevné vůli zákonodárce, který uvedené ustanovení schválil v zájmu účasti sdružení v řízení, nikoli v zájmu znemožnění takové účasti. Tímto pochybným výkladem má být účelově eliminována z řízení určitá kategorie účastníků - a to ve zřejmém zájmu jiných účastníků, zpravidla žadatelů a stavebníků. Jde o nerovné zacházení s účastníky správního řízení, jež je v rozporu se základními pravidly českého správního procesu (§ 4 odst. 2 správního řádu) a také v rozporu se základními povinnostmi úředníka samosprávného celku ve smyslu § 16 odst. 1 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících samosprávných celků a o změně některých zákonů. Jde o hluboce zavrženíhodné jednání pracovníků správního orgánu, nemyslitelné a nepřijatelné v prostřední právního státu a otevřené demokratické společnosti.

Není jasné, odkud bere správní orgán svůj úsudek, že vymezení co do místa a předmětu musí být "zcela konkrétní". To musí být žádost stavebníkova, z principu však na takové úrovni podrobnosti nemůže být předběžný požadavek občanského sdružení, jež v rozsahu své místní příslušnosti nemůže předem uhadovat záměry jednotlivých potenciálních budoucích stavebníků. Vymezení ze strany sdružení může být pouze druhové. Místní vymezení cestou výčtu katastrálních území, územních obvodů obcí nebo obvodem místní příslušnosti vodoprávního úřadu je rovněž zcela konkrétní a určité.

2. Možný přístup úřadu:

Ten, koho úřad neakceptoval jako účastníka, nemá vůbec žádná práva, nikdy účastníkem nebyl, netřeba o jeho vyloučení tedy ani vydávat procesní rozhodnutí, stačí jej ignorovat nebo mu úřad pouze pošle dopis, v němž mu sdělí, že účastníkem není. Tento výklad je uplatňován již nyní jak ohledně účasti podle zákona č. 114/1992 Sb., tak i podle vodního zákona.

Jde o nezákonné zbavení veškerých práv i nároku na přezkum postupu úřadu. Při odpírání účastenství je rozhodováno o veškerých procesních právech dotyčného subjektu, proto ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu je nutno rozhodovat formou správního rozhodnutí, proti kterému je možno podat odvolání a věc je pak přezkoumávána odvolacím orgánem. Tak by tomu mělo být vždy.

K věci se zcela jednoznačně vyjádřil i správní soud. Jde o rozsudek ze dne 19.12. 2003, vydaný Městským soudem v Praze ve věci sp.zn. 28 Ca 834/2002. Zde je klíčová citace:
"I pro účastenství podle ust. §14 odst. 2 správního řádu platí ust. §14 odst. 1 správního řádu, tedy pokud účastník, jemuž právo účastenství přiznává zvláštní předpis (zde zákon o ochraně), tvrdí, že je účastníkem správního řízení, je tímto účastníkem až do doby, než se prokáže opak, to je do právní moci rozhodnutí o tom, že není účastníkem řízení. Postup správního orgánu, kterým se prokazuje, že určitý subjekt není účastníkem řízení, vyžaduje příslušné dokazování, které je završeno rozhodnutím, v jehož odůvodnění správní orgán toto dokazování zhodnotí (uvede důkazy, z nichž čerpal skutková zjištění, k jakému skutkovému stavu se dobral a jak jej právně zhodnotil). V daném případě, správní orgány, které odmítaly přiznat žalobci postavení účastníka řízení, nevydali rozhodnutí, jehož forma by odpovídala zákonu ( správnímu řádu), ale pouze přípisem žalobci sdělili, že nemá v předmětném řízení postavení účastníka. Nedostatek formy tohoto sdělení je sám o sobě porušením zákona. To však nemění nic na skutečnosti, že svým obsahem je toto sdělení o právu žalobce účastnit se předmětného územního řízení, tedy rozhodnutím v materiálním smyslu, a jako takové soud toto rozhodnutí (sdělení) přezkoumal. Vzhledem k tomu, že v souzené věci ani stavební úřad ani žalovaný tímto procesně správným způsobem na tvrzené účastenství žalobce nereagovali, došlo tak k porušení práv žalobce a žaloba je už v této části důvodná."

Takže i kdyby správní orgán měl za to, že subjekt domáhající se účastenství nesplnil podmínky účastenství v daném řízení, je povinen o tom rozhodnutu, vydat procesní rozhodnutí a až do pravomocného vyloučení má pak dotyčný všechna procesní práva. Právě tomu se podle všeho snaží úřady využívající nezákonný výklad zabránit a nepohodlné účastníky - zejména občanská sdružení - z řízení jednoduše a neformálně vyakčnit.

Jak by mohl vypadat vzor žádosti na základě novely zákona 114?

Neznáme praxi, jež se ustálí. Dost možná bude nepříliš jednotná a úředníci vymyslí postupy, o kterých zatím nevíme. S touto výhradou značné neurčitosti a předběžnosti je níže načrtnut vzor žádosti. Žádost o informování o zahajovaných řízeních a zamýšlených zásazích bude muset být odpovídajícím způsobem konkrétní. Zde je upravený vzor úplně nové žádosti z našeho separátu 2.4, vydaného v srpnu 2002:

===========================
Městský úřad v Bojanech
- odbor výstavby
Velké náměstí 10
456 01 Bojany

Věc: Ž á d o s t   o   informování o zahajovaných řízeních podle § 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny

Oznamujeme Vám, že "Přátelé Země" jsou občanským sdružením, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny.

Žádáme, abychom byli předem informováni o zamýšlených zásazích a zahajovaných řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny které spadají do níže uvedené specifikace.

Věcná specifikace žádosti:

1) staveb a jiných činností, která mohou přímo i nepřímo ovlivnit přírodní rezervaci "Černý vrch",
2) výstavby a úprav místních komunikací a komunikací II. a III. třídy,
3) výstavby zařízení k využívání a odstraňování odpadů.

Místní specifikace žádosti:

územní obvod obce Bojany, tj. katastrální území Bojany, Nová Ves, Kotěhůlky a Kocanda.

V Bojanech dne 1.5. 2004
………………………………
Mgr. Jan Novotný
předseda

za sdružení "Přátelé Země"
Úzká 20, 456 01 Bojany

Přílohy:
- kopie stanov občanského sdružení "Přátelé Země" (registrovaných Ministerstvem vnitra)
- doklad o volbě předsedy sdružení

===========================
Poznámky:

1) Pokud již má občanské sdružení podánu žádost podle dosavadní právní úpravy, nebude třeba přikládat stanovy a doklad o volbě předsedy či jiného statutárního orgánu (který jedná za sdružení navenek), na druhou stranu správní orgány mohou zdržovat akceptaci žádosti i tím, že si budou tyto doklady schválně vyžadovat doplnit s odkazem, že požadují jejich aktuální (nyní rozhodné) znění. Sdružení prokázání těchto skutečností na žádost správních orgánů nemůže odpírat.

2) Je otázkou, zda věcně nespecifikovat žádost pomocí ustanovení příslušného zákona, jež upravují jednotlivé druhy řízení, tedy např. žádat o informování o zahajovaných řízeních
podle § 4 odst. 2 a 3 zákona č. 114/1992 Sb. (zásahy do VKP),
podle § 12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. (zásahy do krajinného rázu)
podle § 43 zákona č. 114/1992 Sb. (výjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích)
atd.

Je skutečností, že u některých předpisů toto může činit problémy. Např. zahajovaná řízení podle § 35 stavebního zákona (územní řízení) znamenají široké spektrum různých více i méně závažných zásahů a takové vymezení nebude pokrývat případy sloučených územních + stavebních řízení. Je otázkou, jak se praxe v této oblasti vyvine. Dost možná bude racionální určit věcnou specifikaci jak odkazem na ustanovení zákona, tak i výčtem zásahů a předmětů řízení, jež hodláme sledovat.

3) Je nutno očekávat pokusy o účelové zneužití nové právní úpravy k úplné eliminaci účasti občanských sdružení nebo k tomu, že úřad bude naprosto libovolně rozhodovat, kam které sdružení pustí a kam nikoli. Je nutno předpokládat, že bude nutno jít ke správním soudům a že řada zásahů bude fakticky provedena dříve, než se domůžeme spravedlnosti, pokud se jí vůbec domůžeme.

===========================
Výzva občanským sdružením a aktivistům !

Prosíme, abyste informace o svých zkušenostech, vámi provedených vylepšeních a nápadech, ale také o význačnějších reakcích úřadů zasílali zprávy na naši mailovou adresu: atelierzp@volny.cz,
a též na adresu Zeleného kruhu Praha: zk@ecn.cz

28.4. 2004

Petr Kužvart
Autor je právník, člen sdružení Ateliér pro životní prostředí.